黨的十八大以來，五裡橋街道以加強基層民主建設為抓手，進一步引導居民廣泛參與基層治理，實現自治、共治、法治、德治的有機融合，推動多方力量有機聯動，建設社區治理共同體，有效地吸納居民直接參與社區公共事務，創造性運用“三會”制度，實現民主管理、民主協商、民主決策、民主監督，使廣大居民擁有更多、更暢通的意見表達渠道，進一步激發了廣大居民的民主意識。“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”。全過程人民民主之所以引人關注，就是因為它更有利於化解社會矛盾，有利於求同存異、擴大共識，是適合我國實際的民主形態。

一、上海市基層民主建設的先行地

1998年，五裡橋街道作為上海市居民區組織改制工作試點街道，積極探索居民委員會工作機制和運作方式，加強基層民主和居委會組織建設，在居民區層面建立起以居民區黨組織為領導核心，居民委員會為民主自治議事層，社區工作者為事務操作層，各類中介組織、社會團體和轄地企事業單位共同參與居民區建設的居民區黨建體制，形成了與城市管理相匹配的第四級基層管理格局。以此為基礎逐步建立起“三會”制度——決策聽証會、矛盾協調會和政務評議會（后簡稱為聽証會、協調會、評議會），成為推進基層民主建設最早的有效成果。

進入新世紀后，五裡橋街道根據上海市的部署要求，以“組團式服務、民主化管理、群眾性評議”為主題，推進組團式聯系服務群眾工作，通過聯系走訪居民家庭，回應解決群眾訴求，形成“全覆蓋、人對人、面對面、心連心”的工作格局。結合多年的經驗，總結提煉出“組團式服務、民主化管理、區域化支撐、群眾性評議”+“基層隊伍建設”的“4+1”社區工作方法，並在上海基層推廣。

恭房小區安裝電梯聽証會。五裡橋街道供圖

黨的十八大之后，黨中央提出國家治理體系與治理能力現代化改革的總目標。2014 年，上海市委一號課題“創新社會治理、加強基層建設”成果出爐，形成了《上海市委關於進一步創新社會治理加強基層建設的意見》和6個配套文件（簡稱“1+6”文件）。文件聚焦創新基層治理體制，突出黨建引領下的社區共治和社區自治，拉開了上海新一輪基層治理改革的序幕。“自下而上的民意征集機制、自下而上的問題解決機制、自下而上的績效評價機制”，是這個“一號課題”關注的核心問題。上海市委書記李強來到五裡橋街道進行考察，明確指出五裡橋街道作為基層黨建的老典型和上海城市基層黨建的一張名片，要繼續做好全市的標杆。

2015年，五裡橋街道全力投入新一輪基層治理探索中，整合以往經驗做法，更有效地實現社區共治和民主協商。社會治理“核心是人、重心在城鄉社區、關鍵在體制機制創新”，這引發了五裡橋街道黨工委的新思考。隨著改革不斷深化，城市管理重心不斷下移，街道社區承擔的任務愈來愈重，同時，也出現了許多新情況新變化新要求。比如，大量流動人口進入城市，城市管理存在許多短板，新的社會矛盾不斷增多，表現出問題交織的特點﹔新型經濟組織和社會組織不斷涌現，黨的基層組織與社會各類組織之間出現了“位移”，多元組織如何有效協同﹔還有居民弱參與問題，表現出要麼不參與，要麼過度參與，民主呼聲很高，如果缺乏有效的民主協同機制，很容易陷入混沌或僵局。

東暉花苑樓組建設協調會。五裡橋街道供圖

新形勢下的社會問題越來越復雜，工作也越來越難做。以往的調研發現，如果缺乏群眾的廣泛參與，僅僅依靠“政府大包大攬”的慣性思維，有時會出現黨員干部費了心、花了錢、辦了事，群眾卻不理解、不領情、不買賬的尷尬局面。如何優化社區主體間的關系，發揮好黨、政、群多元主體的合力，必須突破思維定勢，改變包攬一切的管理模式。長期以來，基層黨組織憑借其政治優勢和組織優勢，在社區治理格局中發揮著重要作用，其強大的組織動員能力是其他治理主體難以達到的。在基層民主建設中，如何把自上而下管理與自下而上治理機制有機結合起來，一直是基層民主建設的重點和難點。五裡橋街道以其有效的探索實踐，為破解這個難題提供了基層答案。

二、黨領導下的基層民主建設得到更充分展開

五裡橋街道“三會”制度被寫入《上海市居民委員會工作條例》，“4+1”社區工作方法也成為在全市范圍推廣的經驗做法。基層民主建設的基礎好，怎樣自我加壓？五裡橋街道黨工委明確提出，在不斷健全和完善“三會”制度的同時，運用好黨的領導這一“看家本領”，深入推進基層民主建設。

1. 依靠黨的領導深入推進“三會”制度

判斷社區民主程度的標准，主要看居民參與的狀況。據學界的調研，民主協商議題牽涉的利益越多、越大、越直接，利益相關者參與就越多，參與的意願和要求就越高。從以往參與的情形來看，由於主觀和客觀等方面的原因，居民參與的程度往往參差不齊，參與的動機和意願也有巨大的差異，其主要動機是關注個人的權益，當然也有對公共利益的關切、隨大流等心理。怎樣變偶然性的居民參與為常規性的參與？怎樣才能在不斷展開的民主治理過程，不挫傷居民參與的積極性？怎樣實現黨政主導與社區自治相結合？五裡橋街道的“三會”制度有一個逐步成長的過程，起步期表現為問題導向，即解決社區內偶發的矛盾和問題，隨著探索的深入，開始完善上下聯動的訴求回應解決機制，以金字塔的形式逐層負責，在責任區、居民區、街道形成三站式直通車，在充分了解民情民意的基礎上，調動和發揮社區各方積極性，共同回應群眾訴求，使社區矛盾的解決既快又好。

如今，“三會”制度日益常規化、程序化，補充了議題征詢、民主懇談、監督合議環節，使基層民主的內容更加明確，完善自下而上的議題形成機制，規范民主協商程序，提升協商的實效性。比如，針對老舊小區違章搭建多等現象，充分發揮居委會、物業和業委會“三駕馬車”效用，搭建三方協商平台，再加上社區黨員、樓組長等黨員骨干力量積極帶動，因地制宜制定工作方案，然后召開各類會議，向居民了解各種想法，總結居民建議，在協調中逐步推進。同時，由居民評議討論決定將無違章搭建相關要求納入居民區公約，在小區中自覺形成“違章搭建可恥”的公序良俗。

2.依靠黨的領導建設有序社會共同體

社區共同體在五裡橋街道是一項非常具有實際操作意義的事。街道黨工委在實踐探索中發現，一個居民區太小，資源不夠豐富﹔而整個街道的范圍又太大，不利於公共議題的形成，小區之間、居民區之間以及居委會之間也容易形成治理盲點、服務盲點。為此，街道黨工委根據歷史淵源、地理環境、生產條件、生活方式等方面的特質，把街道重新劃分為“創意家園”、“頤樂生活”、“人文濱江”三個“街區共同體”，三個共同體有著不同的特色，但其支撐機制是一樣的，即民主選舉產生三個黨建（共治）聯盟，成員由區域單位、“兩新”組織和居民區等單位成員，以及街區內的報到黨員、居民代表、街區顧問等成員構成。街區黨建聯盟依靠街區內各類主體的主動參與，實現對共同體各類議題的共商共議，通過黨建資源的聯結帶動治理資源的整合，實現共建、共治、共享。

街區黨建（共治）聯盟下設理事會，理事會在街區黨群服務站下設秘書處，作為區域化黨建和社區服務的實體化陣地，承擔街區黨建（共治）聯盟的日常運營工作，主要發揮好五個方面的功能：一是動員參與治理，通過各種方式動員街區中的單位組織、兩新組織、白領群體等廣泛參與，保障各種項目有序展開﹔二是議題的形成與升級，每年征集治理議題，尤其是一些跨系統議題、開放性議題、關聯性議題、復雜性議題、老大難議題等，推動議題的切實解決﹔三是廣泛互助協商，在多元主體中提倡互幫互助，提倡廣泛協商﹔四是街區公約保障，為街區治理法治化提供了重要的制度資源﹔五是形成群防群治，促使街區中各類主體的相互監督和提醒，實現街區的群防群治。

3.依靠黨的領導構建多元參與新格局

2017年以來，上海倡導構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共治共享的城市基層黨建工作新格局。五裡橋街道為企事業單位參與街區建設和社區公益提供溝通、交流和對接的平台。街道黨工委積極推動企事業單位主動履責、有效參與，通過三級平台對企事業單位資源和社區需求進行收集、整合，建立健全街區聯絡員制、供需對接服務菜單、“零距離”服務進企業等運行機制。目前，已對接落實企事業單位關於白領午間1小時、文明修身課程、生活垃圾分類、公益服務等各類需求46項，梳理形成企事業單位服務資源菜單六大類52項，其中38項同步納入“雙向認領”服務菜單，企事業單位開放日、公益資源共享、志願服務進社區等21項企事業服務成功落地。

圍繞居民生活中的“急難愁盼”問題，特別是社區自身解決有難度、需要外力支持的方面，包括老舊小區“微更新”需要專業意見和經費支持，生活垃圾分類知識普及需要專業指導與培訓，關愛未成年人健康成長需要學校、家庭和社會方方面面一起攜手等。圍繞民生需求，各企事業單位主動連接民生、服務民生。社會組織潤一社區公益發展中心、街道綠化市容所、盧灣消防救援中隊、師專附小等多家企事業單位積極參與，通過資金投入、專業投入等方式，幫助社區居民破解難題。比如，潤一社區公益發展中心對接橋一居民區的“舊椅改造”項目，幫助居民區將樓道堆物中清出的廢舊木條改造成實用性強、居民滿意的納涼休閑椅﹔街道綠化市容所和志願者協會分工合作，分層次多形式地推進生活垃圾分類知識培訓全覆蓋﹔盧灣消防救援中隊、師專附小等多家企事業單位共同參與，攜手打造“走進五裡橋”關愛未成年人假期實踐活動。

三、全過程人民民主切實增強居民群眾獲得感

在基層踐行初心使命，更鮮活地就體現在關注民心與民生上，不斷推進基層民主生活，更加主動帶動各類社區主體參與社區建設、關心社區發展、影響社區事務決策並推動實施，以民主協商解民憂、紓民困、暖民心。基層民主的作用突出表現在通過民主的方式打通了制度設計的“堵點”，攻克了社區事務過於行政化的“難點”、補上了部門職責邊界不明的“斷點”，助推民生實事項目“好事辦好”，涌現出一大批通過民主的方式，以解決社區困難為導向，吸納群眾民主參與的鮮活實例。

1.抓好群眾最關心和最關切的熱點難點

街道黨工委通過調查走訪發現，老年居民對老舊多層住宅加裝電梯需求十分強烈，而加裝電梯是一項非常棘手的工作，怎樣實現居民多年的加裝電梯心願，真正將居民所需的難題落到實處？居民區黨組織主動組織業委會、居民代表交流參觀，學習加裝電梯的成功經驗﹔在居民協調遇到困難時，運用“三會”制度，協助業委會，召開業主意見征詢會，幫助做好居民的溝通、解釋工作，化解矛盾。同時，在加裝過程中依靠廣大黨員，讓黨員起“關鍵少數”的作用，把黨員和群眾組織起來，成為加裝電梯過程中的“粘合劑”、“老娘舅”，通過黨員帶頭作用，串聯起居民間的“鄰裡情”，拉近彼此距離，彌合分歧、形成共識。

怡綠小區加裝電梯實景。五裡橋街道供圖

恭房小區在加裝電梯中形成了成熟的經驗。加裝電梯涉及的流程非常復雜，從計劃立項、規劃審批、房屋安全認証、施工許可、質量技術監督、竣工驗收，再到居民加裝電梯的成本分配等問題，都很棘手。街道社區黨群服務中心牽頭，聯合桑城居民區黨總支和恭房小區業委會，邊做邊總結經驗，最終將其經驗做法編印出《老舊小區加裝電梯經驗手冊》，在全街道推廣。從電梯的征詢確認、著手准備流程工作，到施工階段的注意事項等都一一詳細解答，涵蓋內容廣，問答通俗易懂，創造了加裝電梯“五裡工作模式”，即充分發動居民自主協商、自主決策、自主管理，切實增強了社區居民的獲得感、幸福感。

加裝電梯工作手冊第二版。五裡橋街道供圖

2. 以民主的實效不斷增強居民的獲得感

為老人家庭開展微型適老化改造。五裡橋街道供圖

全過程人民民主使五裡橋居民的獲得感和滿意度增強。以紫荊居民區老齡化問題的解決為例，最初，有居民提出“許多老人夜晚起夜不便且容易摔倒，希望居民區黨總支能為老人增設一些便民設施。”對此，紫荊居民區黨總支按以下流程進行操作：第一，事前聽証、溝通，廣泛聽取意見。紫荊居民區與社區老人代表、社區社會組織共同召開聽証會，廣泛聽取各方代表意見建議，加強與居民的溝通，決定以共同籌款的方式為小區75歲以上的老年人家庭安裝小夜燈和衛生間安全扶手。材料購置和安裝費用由社會組織等多個主體捐助。

第二，以民主評議的方式，把好監督關。為保証安裝事項能夠有序推進，居民區黨總支聯合居委會、自治家園理事會、老年居民代表、出資方代表、社會組織代表等組成巡訪小組，對全過程進行民主評議，切實做好每個環節的把控和監督工作。

第三，做到公開、公正，用綜合評價來把關。在工程全部完工后，黨總支組織召開了專題事項評議會，對各方在項目施工過程中的行為表現，做出客觀的評價，為今后涉及此類民生問題的解決提供參考經驗，增強了小區的凝聚力，提升了居民的獲得感。

3. 把居民滿意原則貫穿於民主的各個環節

社區長者食堂。五裡橋街道供圖

基層治理必須以對居民高度負責的精神，以“馬上就辦”的態度採取行動，並在各個環節中讓居民參與進來，要相信居民、依靠居民解決問題。首先，民主議題從群眾中來。依托多級工作平台建立征集機制，通過召開會議、網絡征詢、微信征詢等多種形式，暢通居民表達渠道，科學研判並確定協商議題，特別是關乎居民群眾切身利益的公共事務和民生工程，並根據不同議題，確定不同的參與主體。比如，街道老齡人口多、養老服務需求大，街道60歲以上人口佔41.48%，70歲以上老年人口多，純老家庭多。為了更好地服務社區老人，街道廣泛收集社區老人對養老服務的需求，在了解到老人對於就餐服務多樣化的普遍反映后，形成街道層面的工作議題，通過征求意見、多方協商、協調資源，於2019年11月建立起社區長者食堂，在原有統一配餐的基礎上，為老人提供營養、便捷、安全的個性化配餐服務。

其次，問題解決讓群眾作主。“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”，逐步實現由“為民作主”“替民作主”向“由民作主”的轉變，把居民滿意的原則運用於民主的各環節。比如，在拆違過程中，首先要了解違建的初衷，有何后果？自己擴大了居住面積卻影響到別人該怎麼認識？在拆除后對其生活水平影響有多大？怎樣把“破”“立”結合？為此，他們提出幫助居民進行設計改建的辦法，利用有限的空間，盡可能使每家每戶有獨立的衛生間和廚房，滿足居民的基本需求。五裡橋街道建立的生態環境綜合治理施工類項目共有14類24項，主要包括綠化整修、道路整修、樓道粉刷、外立面整治、車棚改建、公共廚房改造、公共衛生間改造、屋頂防水、拆違后廚衛修復、公共蹲坑間改造、庭院燈等，涉及居民生活設施配套完善、公共安全設備更新、小區環境設施改善等方面。再比如，針對居民停車難、白領就餐難等問題，通過街區錯峰停車、白領午餐地圖2.0等品牌服務項目，使居民和白領對民主協商擁有獲得感。對居民來說，這些問題的解決都是一項項暖心工程。

四、打造新時代全過程人民民主基層最佳實踐地

2019年11月，習近平總書記在考察上海時提出“城市是人民的城市，人民城市為人民”的重要論斷，要求上海不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平。新時代不僅需要富有回應性的政府，也需要一個富有民主、良性運行的社會。上海市五裡橋街道作為推行基層民主的先行地，正不斷展開著新的民主探索，從而達到揚優勢、補短板、強創新，把制度優勢轉化為治理效能。無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子，努力創造宜業、宜居、宜游、宜養、宜學的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活。

堅持以人民為中心，是新時代堅持和發展中國特色社會主義的根本立場。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”城市歸根結底是人民的城市，人民對美好生活的向往，就是城市建設與治理的方向，必須堅持以人民為中心的發展思想，明確城市屬於人民、城市發展為了人民、城市治理依靠人民，全心全意為人民群眾創造更加美好的生活。要把以人民為中心的發展思想落實到城市治理的各領域各環節中。同時，有效提升城市基層治理效能，還需緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢植根人民，充分發揮最廣大人民的積極性、主動性、創造性。鼓勵和支持人民群眾參與社會治理、管理社會事務，形成人人盡責、人人盡力、全民參與的生動局面。

全過程人民民主能有效地化解基層治理過程中的各種矛盾。社區作為基層的社會單元，是實現基層民主的重要場域，一個充滿活力的社區能夠為社區發展和基層民主發展帶來源源不斷的能量和智慧。面對社會矛盾和問題，不同階層之間、不同利益團體之間、不同界別之間、不同行業之間的利益雖然存在著一致的方面，但也同時存在著矛盾的方面，民主治理的過程也是不斷處理、調節這些矛盾的過程。通過建立有效的民主機制，有助於化解基層治理過程中的各種矛盾。轄區內各類主體民主參與過程，不僅體現了他們對社區的歸屬感和認同感，而且在解決問題時，通過發表各自意見、貢獻解決策略、鏈接社會資源等所表現出的主人翁意識，以及在社區問題成功解決之后帶來的成就感和榮譽感，都能進一步肯定民主參與的價值，並成為推動全過程人民民主在基層發展的持續動力。 

【本網專題】五裡橋街道打造全過程人民民主基層最佳實踐街區

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