■本报记者 王海燕

对普通民众而言，“高大上”的立法总透着几分庄严、神秘色彩，似乎与自己没有什么关系。而这十年，上海市民群众最直观的体验和感受是，立法离自己越来越近了。

据中国地方人大立法指数报告显示，这几年上海的立法综合排名均靠前，其中在“立法信息公开”和“立法参与”等方面得分名列前茅，在民主立法方面走在全国前列。

这一指数的背后，是“全过程人民民主”重大理念在上海地方立法中的生动演绎。这些年来，上海积极创新民主立法的方式，不断拓宽社会各方有序参与立法的途径，在立法过程中深入了解民情、充分尊重民意、广泛集中民智，人民与立法的距离更近了。

立法透明度的提升

经常读报的市民陈先生发现了一个微妙变化：报纸上刊登的法规草案征求意见稿多了一个“说明”。“以前我也想提意见，却因法条专业晦涩，不知该从何处入手，现在有了这个指南，想提什么就有方向了。”

“增加法规说明是为了更好听取民意，这意味着立法透明度的提升。”市人大常委会法工委主任阎锐说，为帮助公众更好地了解法规内容，更有针对性地提出意见，市人大从2013年开始改进法规草案公开征求意见的工作制度，探索将法规背景材料与法规草案一并在媒体上公布，提升草案征询意见的效果。

这些年，市人大常委会会议厅的旁听席上多了不少陌生的面孔。走进这个庄严肃穆的会议厅的有各级人大代表，亦有各个行业领域、各个年龄层的普通市民。2020年11月，来自田林街道的孙巍宁旁听了一场《上海市不动产登记若干规定（草案）》的审议。“以前只是在电视报纸上看到哪个法条通过了，但它是在什么环境下通过的，是以什么样的程序通过的，都不了解。”孙巍宁直言，自己感受到了一种前所未有的“震撼”，“在现场体会到了强烈的‘仪式感’和立法工作的‘神圣性’，无形中对法规更加尊重了。”

更多市民群众通过“人大代表”这一桥梁接触到法规草案。这几年，法规征询的范围在扩大，每个地方性法规草案都要听取市人大代表意见，一些重要的法规要征求三级人大代表的意见，再由代表下社区听取选民的意见。《上海市生活垃圾管理条例》的出炉就是充分听取民意的过程。彼时，800多名市人大代表、1万多名区人大代表带着草案下社区。据统计，代表听取市民意见近2万人次，发放了3万余份调查问卷，走街串户中他们听到了各种声音，支持和赞成立法者众。

市人大还完善了立法论证会、听证会以及第三方评估制度。上海居民夏云龙记得很清楚，生活垃圾管理条例草案二审后的那场立法听证会开到了他所在的社区。“听证内容是垃圾如何分类，我当时建议按照大多市民熟悉的四分法来分，结果被采纳了。”

“直通车”的民主获得感

上周，虹桥街道古北市民中心举行了一场非常“烧脑”的立法征询会，刚刚参加完世界人工智能大会的几位企业家，与法律专家等一起参与到《上海市促进人工智能产业发展条例（草案）》的立法进程中，他们现场提出的立法建议将直接反馈到市人大。

作为“全过程人民民主”重大理念的首提地，虹桥街道基层立法联系点自设立以来，已开了大大小小数百场立法座谈会、征询会。有了这部“立法直通车”，当地居民家门口的声音被传递到最高立法机关，有人由衷感言，“民主是有获得感的，我们提出的立法意见被尊重，有价值的意见被采纳，就是证明。”

这种民主“获得感”，也能从国外人士的观察视角印证。2021年6月，40多国驻华使节走进虹桥街道古北市民中心。智利驻华大使施密特感叹，以前从来没有在其他国家看到这样一个社区中心，所有人都可以进来发表他们的意见，并以这种方式参与立法过程，“这是中国的一个特色”。

“立法机关要听的‘家门口的声音’，不仅仅在‘全过程人民民主’重大理念首提地，如今这部‘立法直通车’早已通到上海各处。”市人大法制委主任委员陆晓栋说，25家基层立法联系点覆盖全市16个区，民意能“原汁原味”被听到，有价值的建议会被采纳。

“企业的迫切诉求、居民的街谈巷议，现在都有了直通立法机关的渠道，我亲测这绝不是形式主义的走过场！”在此之前，70多岁的周宏发从来没有感到自己与法的距离如此之近。2020年11月初嘉定工业区裕民社区举办《上海市养老服务条例（草案）》意见征询座谈会。在这部与上海数百万老年人休戚相关的“基本法”中，因为周宏发提出的一个建议，第十六条的表述与草案原文有了变化。“字字千钧的法条中，我的一点建议能被听见并且被采纳，全过程人民民主果然真实可触。”

“联系点的功能和内涵在不断延伸深化。”陆晓栋说，市人大常委会制定了相关工作制度，推动25家联系点从立法征求意见向监督执法、促进守法、宣传普法延伸，成为人民群众全过程参与立法工作、向社会全方位展现人民民主的重要阵地。

据初步统计，市人大常委会基层立法联系点自设立以来，总计对88件法规提出9803条意见，其中981条意见被不同程度采纳。

恪守“公共利益”导向

一部地方法规涉及的利益主体多元、利益诉求多元，各方意见充分表达之后，如何在立法加以平衡？

去年，上海首部公共空间立法《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》就备受关注。参与立法调研的市人大代表许丽萍回忆，“当初我们听到了各种不同的声音，养宠者提出最好能有遛宠物的小天地，滑板青年想在滨水旁一展身姿，大妈们渴望在河边跳广场舞……而反对在滨水空间遛狗、玩滑板、跳广场舞的声音也很多”。

立法是该侧重“秩序感”还是讲求“烟火气”？这考验立法者的智慧。市人大尽最大可能听取各方意见，几经博弈、论证，最终表决的法规充分尊重民意，实施分类监管。

回顾这十年，类似的立法博弈时常出现，经常会出现“50%对50%”的僵持局面。“我们以公共利益作为立法决策的依据，寻求各种利益诉求的‘最大公约数’。”阎锐表示，当各方利益诉求充分表达后，公共利益优先则是必须恪守的立法原则。

2021年5月1日，号称“史上最严”的《上海市非机动车安全管理条例》正式实施。“开立法调研座谈会时，各种意见都有。”参与立法调研的洪程栋代表说，有人支持规定不戴头盔违法，也有人质疑“这处罚得过来吗”。彼时，“困在算法里”的快递小哥正引发关注，骑手送餐途中若发生交通事故，谁来负责？有人认为快递小哥自身有责任，也有人认为平台的责任更大。

“立法必须凝聚最大社会共识，因为这关系到千百万市民的切身利益和行为转变。”阎锐说，市人大不厌其烦地开展调研、走访、座谈，足迹遍布上海的街巷里弄，还跑到其他城市取经。交谈者覆盖各行各业各类群体——政府部门、一线执法单位、企业、专家、律师……市人大还专门走访征求了美团、饿了么等平台企业快递小哥的意见。立法者认为，在这部法中，维护公共安全、消除交通安全隐患是符合最大多数人的公共利益诉求的。果然，这部法规实施首日，佩戴头盔的市民就增三成，法规的导向作用令人欣喜。

“梳理这些年的地方法规，我们坚持以人为本的立法理念，最广泛地听取民意，切实把最广大人民群众的根本利益作为立法的出发点和落脚点，把实现所有社会主体的平等权利作为立法的价值取向。”陆晓栋表示。

（来源：解放日报）

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