立法既要注重秩序感，也要考慮煙火氣

“一江一河”是上海珍貴的濱水空間資源，黃浦江兩岸45公裡濱江公共空間、蘇州河中心城段42公裡岸線的貫通廣受市民點贊。不過，市民們也有不少困惑：在黃浦段濱江不允許遛狗、燒烤、放風箏、釣魚﹔在寶山段濱江，燒烤是招牌﹔到了徐匯段濱江，則劃了遛狗區。

“一江一河”濱水空間要實現精細化管理，需要法治保障。類似能否垂釣、遛狗等困惑，如何在立法上加以明確？今年上海兩會，有3份代表議案均涉及“一江一河”立法。翻閱這幾份議案，代表們也是從垂釣、遛狗等具體問題切入。在代表們看來，法規條款是用統一規定，還是選擇差異化的模式，需要聽取市民意見。

記者了解到，“一江一河”立法已箭在弦上。在審議這3份議案時，市人大城建環保委表示，《上海市黃浦江蘇州河沿岸公共區域管理條例（暫定名）》已被列為今年正式立法項目，下半年將提交常委會會議審議。

“一江一河”是否要禁止垂釣

“連續3年，居民對蘇州河沿岸貫通和景觀提升表示滿意，可垂釣問題卻被頻頻提起。”領銜提交議案的市人大代表顧秀平說，他在參加聯系社區活動時，不少居民提到，由於蘇州河生態環境的改善，河中魚類多起來了，附近垂釣現象也多起來了。而垂釣過程中往往弄得周邊都是水，一些健身步道也滑膩不堪，經常有健身跑步者和一些老人滑倒受傷。

顧秀平和這些居民認為，水生態脆弱，濱河垂釣不僅影響蘇州河的生態環境，也影響了蘇州河的景觀和休閑、居住環境。他注意到，城管部門也加強了蘇州河沿岸垂釣的巡查力度，發現后及時進行規勸，但由於沒有處罰依據，效果甚微。而垂釣上來的魚有的會拿去售賣，沒有衛生許可，留有安全隱患。

為此，顧秀平聯名一些代表提交了一份關於“一江一河”地方立法中規范市政河道垂釣管理機關規定的議案。他建議在中心城區市政河道內禁止垂釣，或者要求在滿足水質情況和環境要求的前提下允許垂釣，並設立垂釣區，並明確罰則。

在進行立法調研時，代表們也聽到了不同觀點。有市民表示，如果是文明垂釣，這不也正是一道美好的風景嗎？

傍晚，在蘇州河長寧段，記者看到一位沿河獨釣的中年男子，魚竿在波光粼粼的蘇州河上劃下一道弧線。記者問了一圈周邊的散步市民，大多數人對文明垂釣者持寬容態度。有位市民說：“這難道不是蘇州河變好的一個指征嗎？”不過，也有一位老人表示，如果垂釣的人太多，可能會影響休閑風景。

濱江遛狗各區段規定不一

除了釣魚，遛狗也成為代表關注的立法爭議之一。

市人大代表陳丹燕領銜提交了一份議案，她關注濱江岸線可以追溯到2017年。黃浦江45公裡岸線公共空間全線貫通后，陳丹燕一有時間就去濱江沿岸轉轉。在一個城市更新討論會上，楊浦濱江南段公共空間貫通工程總設計師章明的一句抱怨引起了她的注意。

章明說的是一隻工地狗的遭遇。“這隻狗叫路易康康，經常跟我去工地，包括楊浦濱江建設工地。楊浦濱江開放的那天晚上，門口立了一塊牌子，禁止寵物入內，路易康康就不能再進去了。我跟保安求情：這隻狗在楊浦濱江建設過程中來了幾十趟，能否也讓它看看美麗的濱江？”

經過調查，陳丹燕發現，不同區域濱江沿岸關於遛狗的規定各不相同。假設有人要牽著一條狗從楊浦濱江走到徐匯濱江，他會陷入一個難題：在楊浦濱江隻要牽狗繩、戴嘴套就能進入，而黃浦濱江禁止遛狗，徐匯濱江則為遛狗劃定了區域。

“一條狗的困惑”反映了相關管理缺乏統一標准。虹口區使用的是公園管理條例，黃浦區使用的是區濱江辦指導意見，徐匯區目前與市文明辦以及城建交通委浦江辦聯合開展管理模式試點。雖然有市濱江辦的社會秩序管理指導意見，但這個指導意見缺乏約束力。在陳丹燕看來，上海現有的法律、法規、規章尚未對“一江一河”的管理仔細梳理以形成清晰、不會沖突的執法依據，“各區在各自的公共空間中，沿用不盡相同的法規與章程，表述混亂，無法使公眾在進入不同的濱水區域時了解自己的義務和權利，也無法使公眾在功能不同的公共空間自覺遵守行為准則。”

如果“一江一河”立法，是該禁止還是允許遛狗呢？

立法調研中也是看法各異。有人認為，應該禁止遛狗，濱江的公共空間范圍有限，部分時間段內活動人群密集，容易引發事故。還有人擔心，有些市民遛狗時不文明，比如不牽狗繩、大型犬未戴嘴套、縱容狗隨地大小便等。但也有市民認為，濱水管理不應該“一刀切”，比如徐匯區規定在圈定的濱江區域可以遛狗，由愛狗的志願者進行管理，這就比較人性化。當然設定專門區域來遛狗，也增加了管理難度。

市人大代表許麗萍亦領銜提交了一份關於“一江一河”立法的議案，許麗萍非駐會委員工作室還開展了此項立法課題研究。“很多市民認為，徐匯做得很好，體現了公共參與和自治﹔而黃浦段禁止遛狗，也情有可原，由於彩色步道一旦污染就難以恢復，這影響了公共利益。”許麗萍說。

禁止性條款不能“一刀切”

《上海市黃浦江蘇州河沿岸公共區域管理條例（暫定名）》已被列為今年正式立法項目，下半年將提交市人大常委會會議審議。

“一江一河”立法是做統一規定，還是差異立法？在立法研討中，很多專家表達了這樣的觀點：黃浦江和蘇州河濱水區成為市民都市生活新秀帶的亮麗風景線，市民群眾對這一寶貴的公共區域非常珍視。這應該是一部追求美好生活的法，希望這部法能保障人們的美好生活。一些法學專家認為，法律要有剛性的約束﹔若沒有剛性條款，執法就缺乏依據，美好的濱水風景和設施可能會遭到破壞。

許麗萍認為，與其他地方性法規有所不同，“一江一河”立法是針對上海特定濱水區域、聚焦公共空間、覆蓋多要素(水體+岸線+公共空間+業態)的地方法規，國內無類同法律可供借鑒，立法難度大，且在“一江一河”立法中，不同群體的訴求多元，如何平衡各方利益，取得最大公約數，面臨很大挑戰。

在代表們看來，立法的價值有三個層次：一是保障人的自由（在不影響公共利益的前提下），二是確保公正正義，三是維持秩序。“隻要個人的行為不違反公共利益和他人合法權益，就應該保護，所以不應該設置很多禁止性條款。”許麗萍認為，立法要剛柔並濟，管理中不能“一刀切”，禁止性條款也不能一刀切。

不少代表都贊同這個看法，即這部法應該體現差異化原則。“一江一河”濱水區不同區域承擔著不同功能，有的在市中心，有的在郊野，管理不能千篇一律，立法也應差異化。

“黃浦江和蘇州河的功能不同，濱江面向世界，而濱河更多面向本地居民，更注重民生歷史的傳承和保護。在外灘區域實施的標准，其他地方不一定也適用。”陳丹燕建議，按照“一江一河”公共空間地理位置，制定專項規劃，劃分出不同區域的不同功能，“既能保持執法的統一性，又能尊重各個區域不同的特性和功能，使法律有針對性和可操作性”。

大家比較一致的看法是，“一江一河”立法應該彰顯濱水區的活力。陳丹燕認為，濱江、濱河岸線逐漸成為整個城市的公共客廳，成為最能展現城市生活和市民活力之處，在此市民各美其美，和諧相處。許麗萍說，事實上，除了垂釣、遛狗等，立法還會遇到濱水區能不能燒烤、跳廣場舞等問題。立法時不能僅注重秩序感，也要考慮到煙火氣，希望通過立法來保障這份市井活力。（記者 王海燕）