業委會工作難於上青天？他們用法治逐一破解

近日，上海市黃浦區半淞園路街道赴河南鄭州領回了一個全國性大獎。

這是由中國浦東干部學院、人民網、中國共產黨新聞網、中國組織人事報社等聯合舉辦的城市基層黨建創新案例征集評選活動，半淞園街道報送的《以黨建引領業委會規范化建設破解社區治理難題》案例從全國4000多件案例中脫穎而出，被評為全國城市基層黨建優秀案例。

業委會成立難、管理難、發展難、換屆難，已經成為全國各地眾多小區的普遍性問題。2019年，人民網多路採訪求証、請教專家學者，從不同角度回顧業委會從誕生到現在的發展歷程，聚焦業委會發展所面臨的多重困境，推出“七問業委會”系列報道，引起多方熱議。

這樣一項眾人皆嘆“難、難、難”的工作，究竟是憑著怎樣的底氣，讓半淞園街道能一舉拿下這個大獎？一起來看看——

聯小建大，解決一小區7個業委會“自掃門前雪”問題

位於西藏南路上的西凌新村，是上世紀90年代初上海大型危房改造項目。小區內有40幢多層、8幢高層。由於房屋先后分期建造，自1995年起，小區內的7個物業管理區域分別組建了各自的業主大會，並選舉產生了業主委員會，7個業主大會又分別聘請了4家不同的物業管理公司。多頭管理造成諸多治理矛盾，物業“自掃門前雪”，公共區域管理混亂，連最基本的停車管理制度等都無法獲得達成一致。業主改變現狀的呼聲很高。

西凌新村車輛擁堵現象嚴重

機動車亂停放現象嚴重，小區出入管理不嚴導致安全隱患不斷，樓道堆物沒有應對措施，小區內一度流動攤販泛濫，甚至還有業主偷偷傾倒建筑垃圾……造成這些問題的關鍵，在於多頭管理的矛盾。

2018年以來，半淞園路街道以黨建引領，創新社區治理。當年11月，在西凌新村“零距離”家園理事會上，街道宣布啟動小區“聯小建大”物業管理區域調整工作。所謂“聯小建大”，就是將小的、分散的物業管理區域調整成為大的、統一的物業管理區域，打破多頭管理局面。

街道聘請第三方社會組織“半淞園治理家園服務站”進行小區情況摸底，進行“聯小建大”可行性研究。一方面，街道多次組織召開了西凌新村社區黨員、樓組長、居民骨干座談會，對小區業主和居民進行現場問卷調查，取得社情民意的第一手資料﹔另一方面，征詢有關職能部門、專家學者意見，了解到依據國務院《物業管理條例》及《上海市住宅物業管理規定》等法律法規，西凌新村小區治理難題的解決具有法律依據、專業支撐及可操作性。

西凌新村召開車輛停放管理規定聽証會

在這個過程中，有一幢居民樓業委會表示不願意參與到“聯小建大”。他們覺得，目前自身的物業管理水平高於小區整體管理水平，參與其中會拉低樓內的管理水平。“‘聯小建大’的基礎是尊重、順應民意，且這幢居民樓目前的物業管理僅限於其樓內，並不參與樓外公共部位的管理。”街道相關負責人說，“聯小建大”當時沒有將這幢樓納入進來，確定在其他六個居民小區推進。

綜合研究下來，“聯小建大”，可行！居委會廣泛進行宣傳，讓業主充分了解這些情況。2019年3月，參與“聯小建大”的六個業委會分別召開業主大會會議，六場業主大會最終以平均超過90%的同意率表決通過了西凌新村物業管理區域調整方案。

在尊重業主意見的前提下，街道引導西凌新村啟動了“聯小建大”工作：在調整物業管理區域后，統一業主委員會和物業管理公司。2019年9月，小區原有的6個業委會統一為1個業委會，業主高票選舉出新一屆業主委員會成員。目前，新一屆業委會的工作正在按部就班、有序不紊地開展中。

不作為亂作為？每年給業委會做一次“全面體檢”

近年來，在黨建引領下，半淞園街道先后“研發”推出“業委會聯誼會”和“業委會法律顧問”兩大品牌。兩大法寶“護身”下，業委會規范化建設和管理得到提升，成了持續推進社區治理的積極能量源，更為社區的“智慧之治”增添了十足底氣。

2013年，耀江居民區就率先成立了聯誼會，每月組織業委會主任開展交流討論。一大批帶有共性的治理難題在這樣的頭腦風暴和互通有無中順利銷項，比如，通過聽証會、協調會制定“小區道路管理規則”，改變了車輛亂停放現象。

2017年，這個交流平台上升到了街道層面，注冊成立了半淞園路街道業委會聯合會。更多業委會主任能在這個大平台上現身說法，分享成功經驗，共商自治之策。同時，街道開始培育專業社會組織“半淞園治理家園服務站”，開展業委會培訓，協助做好業委會組建換屆、矛盾處置、物業成本測算等專業事務。當年，服務站共調解矛盾47件次，成功率達85%，並在多個小區的消防、監控等改造工程中幫助業委會把好價格關和質量關，助推業委會規范化運作。

伴隨著居民訴求的多元，社區內很多事務僅靠“能人”還遠遠不夠。為業委會聘請法律顧問，推動社區治理邁入法治軌道，半淞園路街道開始了一場關於治理理念的變革。

截至目前，依托結對的律師事務所，街道為每個小區都配備了“業委會律師”，通過購買服務，街道與律師事務所簽訂協議，指派專人擔任業委會聯誼會律師顧問，對業委會選聘或解聘物業公司、調整物業費等重大事項提供免費法律咨詢服務。有了這些“業委會律師”，業委會做起事來更有底氣。

法治評估結果報告及建議書

從2017年年底，半淞園路街道推出了上海首個業委會法治評估體系，92個業委會都將定期接受“全面體檢”並作出“法治評估”。街道邀請行業專家、法律界人士與政府官員，通過梳理相關法律法規與實際運作相結合，為業委會工作提出了一套規范要求，清晰明了地告訴業委會應該做什麼與怎麼做。

當時，街道97個住宅小區已建業委會92個，業委會組建率不低，但業委會普遍存在的老問題“不作為、難作為、亂作為”，還是或多或少存在。街道做過調查，“不作為”表現在，有的業委會組織不健全，長期不能正常開展工作，對物業的監督無人實施，有的業委會不懂得如何履職，甚至認為“守住維修資金不用就是好當家”﹔“亂作為”表現在，一些業委會未經業主大會授權或同意違規使用公共收益或維修資金，濫用職權，損害業主利益﹔“難作為”表現在，業委會成員專業知識和社區治理能力不足，想為業主辦實事，卻不知道如何開好業主大會，等等。

於是，街道委托第三方邀請律師、業委會聯誼會理事等專業人士組織評估小組，通過問卷調查、查看資料等形式，對轄區92個業委會進行“體檢”，提出法律建議。並根據評估結果，對業委會開展星級評選。2017年首輪評選，共評出星級業委會55家，佔總數的60%。

為星級業委會獲得者頒發証書

經過評估，很多業委會積極整改，有的小區業委會已將公共收益轉入專項維修資金賬戶﹔而一些日常制度不夠完善的業委會也主動向五星級業委會“取經”，標杆引領作用初步顯現。

街道發現，在此次評估中,未得分的25家業委會中20家為售后公房業委會，售后公房總體的運行情況相較商品房業委會差距較大。這樣一來，街道也從中找到了短板所在。2018年，街道針對這一薄弱點，積極彌補短板，通過加強售后公房業委會建設，幫助售后公房業主維護自身權益,推動售后公房規范物業管理。

從2018年開始，半淞園路街道還設立了業委會引導資金，獲評的星級業委會可以項目形式申請資金支持，助推小區各類項目化治理，以此激勵、推動業委會規范運行。

這個評估體系也得到了廣泛認可。2018年，街道申報的“業委會法治評估體系的研究與實踐”項目榮獲第五屆“中國法治政府獎”，這是該獎項設立以來首個街鎮級政府獲獎。

在半淞園街道，一切規矩都透著濃濃的“法律氣質”

“帶寵物外出，需束牽引帶，牽引帶長度不得超過兩米”“住戶駕駛車輛不得佔用非行駛車道”“禁止住戶佔用公共部位、影響他人正常通行等”……早在2017年，居住在耀江居民區的不少居民，就收到了這樣一份《住戶守則》。裡面有八項住戶規定，包括寵物飼養、房屋出租、車輛行駛與停放、小區通行、房屋裝修、垃圾處理、物業管理費、鄰裡關系等，涉及社區居民生活的方方面面。不少居民仔細看過這份守則后直點頭，覺得“與生活貼近、規定合理”。

耀江居民區《住戶守則》首發儀式

原來，在法律顧問的幫助下，耀江居民區黨總支、居委會、業委會主任聯誼會針對小區治理中的多發問題反復討論、總結經驗、征求意見，數易其稿后出台了“耀江版”《住戶守則》。守則出台后，不僅居民叫好，不少權威專家也給予了高度評價。

《住戶守則》有沒有效果？居民的感受最為直接。一次，小區業委會成員發現有一戶業主正在進行裝修，施工人員試圖違規拆除承重牆，多名業主感到樓層在搖晃。在多次聯系都無法找到業主的緊急情況下，該樓多名業主的一起見証，物業採取斷電的措施阻止了施工人員繼續施工。該業主事后得知情況，意識到了自己的問題，對當時的應急處理表示理解。而該應急處理的依據正是《住戶守則》第二章第五節第二十二條。

半淞園街道也憑借著“耀江花園居民區《住戶守則》”，入圍2017年中國（上海）社會治理創新實踐案例評選“十佳”，並最終獲得最佳案例獎。

在“耀江版”基礎上，2019年6月，半淞園路街道正式推出了《半淞園住戶守則》。《住戶守則》堅持以問題、需求、效果為導向，圍繞小區管理難題，立足於提升針對問題的全面性、適用法律的有效性、措施落地的操作性，在政府主導、專家團隊和社區居民共同參與，自上而下推出，是具有較高普遍適用性的示范性文本。守則的出台經過了律師團隊草擬、業主代表協商、專家團隊研討、相關職能部門參與討論修訂，歷時1年多。

半淞園住戶守則，一份透著法律氣質的村規民約

“這個守則，對指導業委會工作太有用了。”拿到《住戶守則》，半淞園街道制造居民區黨總支書記朱麗妮第一時間翻看。她說，轄區內主要以高檔商品房為主，但部分居民對家門口公共空間看得很重，在治理樓道亂堆物時，經常遭遇居民阻攔，“有些居民不了解相關法律法規的規定，說樓道裡的空間是他們花錢買下來的，想怎麼堆就怎麼堆。”

朱麗妮的煩惱，《住戶守則》給妥善解決了。《住戶守則》對樓道安全有著明確界定：樓道內不得堆放物件、投放垃圾、停放非機動車以及實施其他可能阻礙樓道通行的行為。一旦違反上述規定，業委會、物業可就佔用樓道的行為，要求相關責任人限期整改﹔對限期內不整改的，業委會、物業可以代為清理，產生的費用由相關負責人承擔。

在往常的採訪中，記者發現，居民公約或者守則其實並不罕見，但一般的居民公約都比較簡單，半淞園這個《住戶守則》卻對每個方面都約定得非常細致，表述也很嚴謹，很像法律條文。舉例來說，業主拖欠物業服務費、不按照規定分類投放垃圾、拒不清理樓道堆物，碰到這些難題，誰來管、如何管，諸如此類的難題，在《住戶守則》中都有涉及，並且有法律條文做支撐。

“下一步，我們將持之以恆地以業委會法治建設為抓手，始終堅持問題導向、需求導向、效果導向，推動業委會發揮社區治理主體作用，持之以恆地推動社區依法治理。”半淞園路街道負責人說。（半淞園街道供圖）