2月21日，国务院关于《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）的批复公布，原则同意这份覆盖上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，总面积约2413平方公里土地的规划，要求两省一市和自然资源部认真组织实施。

2400多平方公里，与我国广袤的国土相比，在地图上微如粒米；但从2019年7月启动，到今年2月获得国务院批准，经手研究和制定这份规划的人都在强调，它的价值远不止于此间。

用自然资源部国土空间规划局局长张兵的话说，《规划》是继中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》后，首部经国务院批准的跨行政区国土空间规划，为其他地区编制和实施区域性国土空间规划积累了经验，提供了借鉴，对深化“多规合一”改革精神、完善国土空间规划体系具有重要的示范意义。

意义不仅仅在长三角，也是给全国提供可复制经验

在围棋中，素有“金角银边草肚皮”的说法，大意是说棋局中，将棋子下在角部发挥的效率最高，边则次之，中腹效率最低——长三角的意义，或可作为佐证。

然而，在区域经济发展中，这个顺序往往倒过来，省会城市、中心城区最繁华、最受关注，而与其他省市毗邻的郊区、郊县这些角落，往往则最不受重视。如何发挥“边”与“角”的作用，如何想要统筹这些省际边界地区做规划，自然也难度不小。

研讨会现场。资料图片

“过去，国家的各种规划体系中，跨区的是最薄弱的，在国土空间规划体系正式提出之前，长三角也试图做过好几次区域性规划，但一直有问题。”在2月22日召开的《规划》实施专题研讨会上，同济大学教授伍江说，难点在于这里面缺少体系性，缺少互动性，缺少协调工作。

示范区执委会副主任张忠伟在回应大江东工作室提问时，直言编制《规划》过程中遇到的的三“难”：

两省一市跨区域涉及到的两区一县——青浦、吴江、嘉善，在发展阶段、发展诉求、现行管理手段方面都不一样，有差异性，现有规划的基期、底板、标准都不同，怎么样把各方的诉求、问题提出来、解决好、达成共识，非常重要；

在空间布局、规划策略上，国家要求减量提质，更加注重功能，规划要统筹三地在生态环境、基础设施、公共服务、城乡风貌等区域一体化协同的问题，同时要考虑好，跨省域的一张图，怎么实现全过程管理；

用规划建设用地的减量，倒逼区域转型发展，需要凝聚共识，转变以投资和要素投入为主导、土地增量扩张的模式，强化底线约束，来促进创新驱动发展，让有风景的地方也要有新经济。

“在这样一个江南水乡环境特色鲜明的区域编制规划，涉及非常多的专业和系统，必须需要各个专业，包括国家层面、区域层面、城市层面的规划研究编制团队共同参与。”上海市规划资源局副局长张玉鑫说，在工作中，由“国家队”的中国城市规划设计院牵头，苏浙沪三地规划设计单位，包括两省一市的高校科研团队共同参加，发挥各自优势，贡献集体智慧。

“省级统筹、求同存异、共同争取。”张忠伟分享了制定跨省规划的经验和方法，在这个原则下，两省一市三级八方多种诉求、多种差异、多种空间形态都汇集示范区理事会、执委会的平台上，“三级八方有不同的看法，经过协调形成共同的想法，再到最后统一的做法，就锚固在这个示范区总规里。”

伍江说，示范区的这个《规划》，它的意义，不仅仅在长三角，也是给全国提供可复制经验，“它是一个可复制推广的样本，接下来可以更好去推跨区域规划的制定。”

这个规划，把生态绿色放在第一位

在浙江省自然资源厅副厅长顾浩看来，“生态绿色”是《规划》制定过程中紧扣的一个关键词，“始终尊重自然、顺应自然、保护自然，通过打造以水为脉、林田共生、蓝绿共织的自然生态格局，建设人与自然和谐宜居的新典范。”

示范区内青浦区金泽镇乡野景色。巨云鹏摄

“生态绿色”落实在《规划》中，是一连串刚性要求和严格数据——

《规划》明确，到2035年，示范区耕地保有量不低于76.60万亩，其中永久基本农田不低于66.54万亩；生态保护红线不低于143.32平方公里；示范区规划建设用地总规模控制在803.6平方公里以内，较现状建设用地减少15.7平方公里；着力扩大蓝绿空间，到2035年，河湖水面率不低于20.6%，森林覆盖率大于12%；聚焦生态环境共保共治，建设太浦河、京杭运河清水绿廊，统一示范区环保排放标准，城镇污水收集处理率达到100%，水体水功能区水质达标率100%，国控断面优Ⅲ类比例100%。

“这些都是对人与自然和谐共生的生态格局的总体表达，骨架立起来，指标定好，接下来是具体的举措：锚固生态基底，厚植生态优势，扩展生态容量。”张忠伟说，示范区不是传统的造城思路，也不是过去的开发区的模式，是要探索打破行政壁垒，用破界来促进要素流动，把更大的空间力量释放出来，来提升区域的资源配置效率，“要依托优美风光、人文底蕴、特色产业、集聚创新要素、打造国际一流的产业创新生态系统，同时构建更大范围区域一体的创新链产业链。”

“所有规划都不可能不提绿色，但是又不得不把经济社会文化都并重，绿色在里面就显得不那么多了，但在这个规划里，可以抬头挺胸地把生态绿色放在第一位。”伍江说，这个“把生态绿色放在第一位”，体现了高品质生活的内涵：既要进一步提高人民的生活水平，也要进一步提高人民的环境质量，体现了新时代发展的核心价值取向。

规划落实成功，需要政府与社会的互动

“《规划》的批复公布，可以说是示范区万里长征走完了第一步，后面还有大量工作在等着。”东南大学教授、中国科学院院士段进结合参与了《规划》的制定，对未来的规划落实也还有很多思考。

“制定详细规划环节是落地和质量的保证，会有更多的设计水平和技术水平的问题。”在他看来，在此后示范区及相关区域的规划中要主动结合《规划》的目标，一体化发展，“比如嘉善，按照原来的规划和发展思路，北部因临近省界交通不畅，整体的战略是向南发展，长期以来县域空间发展不平衡。随着此次《规划》的编制，将会引发区域特征的重大转变。”

“我觉得示范区的国控规划出台以后，最关键的问题就是在于如何落实。”华东师范大学教授宁越敏认为，过去很多规划不之所以不成功，主要就是在政府层面，甚至政府内部的各个职能部门之间的协调，都有一定的困难，更不用说政府如何和社会互动，“比如一些自然村的整治，纯粹是政府花钱做的所谓的样板工程，是不可持续的，长三角地区有大量的自然村，这些自然村怎么整治？也要探索新的方法。”

他认为，自然村的整治可能需要通过社区的发动，尤其是居住在其中的村民，这里又会涉及城乡统筹发展的问题，农民纷纷外出打工，城市资本向农村流动受到很大限制，“对示范区来说，能不能在农村土地使用制度的改革上也做出示范？这是乡村振兴的一个关键，没有资本的带动，农村高度老龄化的情况下，乡村振兴只能够实现样板工程。包括县域内土地的跨镇调整等问题，示范区能不能在这方面做出一个示范，形成一些可复制的经验？”

同济大学教授、中国工程院院士吴志强也认为，必须要把握好“城”与“乡”的关系，长三角地区乡村多，水乡的历史生态好，从全国调研的数据来看，这个地区生活在农村里的农民与生活在城市里的居民收入最为接近，用“城乡设计”的概念更能统揽，“二次城镇化的一个巨大障碍，就是农民不愿意再城镇化，这个地区已经遇到发达国家碰到的难题，是不同于以往的另外一个阶段，很多事情可能要从这个地方开始。”

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