党的十八大以来，五里桥街道以加强基层民主建设为抓手，进一步引导居民广泛参与基层治理，实现自治、共治、法治、德治的有机融合，推动多方力量有机联动，建设社区治理共同体，有效地吸纳居民直接参与社区公共事务，创造性运用“三会”制度，实现民主管理、民主协商、民主决策、民主监督，使广大居民拥有更多、更畅通的意见表达渠道，进一步激发了广大居民的民主意识。“有事好商量、众人的事情由众人商量”。全过程人民民主之所以引人关注，就是因为它更有利于化解社会矛盾，有利于求同存异、扩大共识，是适合我国实际的民主形态。

一、上海市基层民主建设的先行地

1998年，五里桥街道作为上海市居民区组织改制工作试点街道，积极探索居民委员会工作机制和运作方式，加强基层民主和居委会组织建设，在居民区层面建立起以居民区党组织为领导核心，居民委员会为民主自治议事层，社区工作者为事务操作层，各类中介组织、社会团体和辖地企事业单位共同参与居民区建设的居民区党建体制，形成了与城市管理相匹配的第四级基层管理格局。以此为基础逐步建立起“三会”制度——决策听证会、矛盾协调会和政务评议会（后简称为听证会、协调会、评议会），成为推进基层民主建设最早的有效成果。

进入新世纪后，五里桥街道根据上海市的部署要求，以“组团式服务、民主化管理、群众性评议”为主题，推进组团式联系服务群众工作，通过联系走访居民家庭，回应解决群众诉求，形成“全覆盖、人对人、面对面、心连心”的工作格局。结合多年的经验，总结提炼出“组团式服务、民主化管理、区域化支撑、群众性评议”+“基层队伍建设”的“4+1”社区工作方法，并在上海基层推广。

恭房小区安装电梯听证会。五里桥街道供图

党的十八大之后，党中央提出国家治理体系与治理能力现代化改革的总目标。2014 年，上海市委一号课题“创新社会治理、加强基层建设”成果出炉，形成了《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件）。文件聚焦创新基层治理体制，突出党建引领下的社区共治和社区自治，拉开了上海新一轮基层治理改革的序幕。“自下而上的民意征集机制、自下而上的问题解决机制、自下而上的绩效评价机制”，是这个“一号课题”关注的核心问题。上海市委书记李强来到五里桥街道进行考察，明确指出五里桥街道作为基层党建的老典型和上海城市基层党建的一张名片，要继续做好全市的标杆。

2015年，五里桥街道全力投入新一轮基层治理探索中，整合以往经验做法，更有效地实现社区共治和民主协商。社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”，这引发了五里桥街道党工委的新思考。随着改革不断深化，城市管理重心不断下移，街道社区承担的任务愈来愈重，同时，也出现了许多新情况新变化新要求。比如，大量流动人口进入城市，城市管理存在许多短板，新的社会矛盾不断增多，表现出问题交织的特点；新型经济组织和社会组织不断涌现，党的基层组织与社会各类组织之间出现了“位移”，多元组织如何有效协同；还有居民弱参与问题，表现出要么不参与，要么过度参与，民主呼声很高，如果缺乏有效的民主协同机制，很容易陷入混沌或僵局。

东晖花苑楼组建设协调会。五里桥街道供图

新形势下的社会问题越来越复杂，工作也越来越难做。以往的调研发现，如果缺乏群众的广泛参与，仅仅依靠“政府大包大揽”的惯性思维，有时会出现党员干部费了心、花了钱、办了事，群众却不理解、不领情、不买账的尴尬局面。如何优化社区主体间的关系，发挥好党、政、群多元主体的合力，必须突破思维定势，改变包揽一切的管理模式。长期以来，基层党组织凭借其政治优势和组织优势，在社区治理格局中发挥着重要作用，其强大的组织动员能力是其他治理主体难以达到的。在基层民主建设中，如何把自上而下管理与自下而上治理机制有机结合起来，一直是基层民主建设的重点和难点。五里桥街道以其有效的探索实践，为破解这个难题提供了基层答案。

二、党领导下的基层民主建设得到更充分展开

五里桥街道“三会”制度被写入《上海市居民委员会工作条例》，“4+1”社区工作方法也成为在全市范围推广的经验做法。基层民主建设的基础好，怎样自我加压？五里桥街道党工委明确提出，在不断健全和完善“三会”制度的同时，运用好党的领导这一“看家本领”，深入推进基层民主建设。

1. 依靠党的领导深入推进“三会”制度

判断社区民主程度的标准，主要看居民参与的状况。据学界的调研，民主协商议题牵涉的利益越多、越大、越直接，利益相关者参与就越多，参与的意愿和要求就越高。从以往参与的情形来看，由于主观和客观等方面的原因，居民参与的程度往往参差不齐，参与的动机和意愿也有巨大的差异，其主要动机是关注个人的权益，当然也有对公共利益的关切、随大流等心理。怎样变偶然性的居民参与为常规性的参与？怎样才能在不断展开的民主治理过程，不挫伤居民参与的积极性？怎样实现党政主导与社区自治相结合？五里桥街道的“三会”制度有一个逐步成长的过程，起步期表现为问题导向，即解决社区内偶发的矛盾和问题，随着探索的深入，开始完善上下联动的诉求回应解决机制，以金字塔的形式逐层负责，在责任区、居民区、街道形成三站式直通车，在充分了解民情民意的基础上，调动和发挥社区各方积极性，共同回应群众诉求，使社区矛盾的解决既快又好。

如今，“三会”制度日益常规化、程序化，补充了议题征询、民主恳谈、监督合议环节，使基层民主的内容更加明确，完善自下而上的议题形成机制，规范民主协商程序，提升协商的实效性。比如，针对老旧小区违章搭建多等现象，充分发挥居委会、物业和业委会“三驾马车”效用，搭建三方协商平台，再加上社区党员、楼组长等党员骨干力量积极带动，因地制宜制定工作方案，然后召开各类会议，向居民了解各种想法，总结居民建议，在协调中逐步推进。同时，由居民评议讨论决定将无违章搭建相关要求纳入居民区公约，在小区中自觉形成“违章搭建可耻”的公序良俗。

2.依靠党的领导建设有序社会共同体

社区共同体在五里桥街道是一项非常具有实际操作意义的事。街道党工委在实践探索中发现，一个居民区太小，资源不够丰富；而整个街道的范围又太大，不利于公共议题的形成，小区之间、居民区之间以及居委会之间也容易形成治理盲点、服务盲点。为此，街道党工委根据历史渊源、地理环境、生产条件、生活方式等方面的特质，把街道重新划分为“创意家园”、“颐乐生活”、“人文滨江”三个“街区共同体”，三个共同体有着不同的特色，但其支撑机制是一样的，即民主选举产生三个党建（共治）联盟，成员由区域单位、“两新”组织和居民区等单位成员，以及街区内的报到党员、居民代表、街区顾问等成员构成。街区党建联盟依靠街区内各类主体的主动参与，实现对共同体各类议题的共商共议，通过党建资源的联结带动治理资源的整合，实现共建、共治、共享。

街区党建（共治）联盟下设理事会，理事会在街区党群服务站下设秘书处，作为区域化党建和社区服务的实体化阵地，承担街区党建（共治）联盟的日常运营工作，主要发挥好五个方面的功能：一是动员参与治理，通过各种方式动员街区中的单位组织、两新组织、白领群体等广泛参与，保障各种项目有序展开；二是议题的形成与升级，每年征集治理议题，尤其是一些跨系统议题、开放性议题、关联性议题、复杂性议题、老大难议题等，推动议题的切实解决；三是广泛互助协商，在多元主体中提倡互帮互助，提倡广泛协商；四是街区公约保障，为街区治理法治化提供了重要的制度资源；五是形成群防群治，促使街区中各类主体的相互监督和提醒，实现街区的群防群治。

3.依靠党的领导构建多元参与新格局

2017年以来，上海倡导构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共治共享的城市基层党建工作新格局。五里桥街道为企事业单位参与街区建设和社区公益提供沟通、交流和对接的平台。街道党工委积极推动企事业单位主动履责、有效参与，通过三级平台对企事业单位资源和社区需求进行收集、整合，建立健全街区联络员制、供需对接服务菜单、“零距离”服务进企业等运行机制。目前，已对接落实企事业单位关于白领午间1小时、文明修身课程、生活垃圾分类、公益服务等各类需求46项，梳理形成企事业单位服务资源菜单六大类52项，其中38项同步纳入“双向认领”服务菜单，企事业单位开放日、公益资源共享、志愿服务进社区等21项企事业服务成功落地。

围绕居民生活中的“急难愁盼”问题，特别是社区自身解决有难度、需要外力支持的方面，包括老旧小区“微更新”需要专业意见和经费支持，生活垃圾分类知识普及需要专业指导与培训，关爱未成年人健康成长需要学校、家庭和社会方方面面一起携手等。围绕民生需求，各企事业单位主动连接民生、服务民生。社会组织润一社区公益发展中心、街道绿化市容所、卢湾消防救援中队、师专附小等多家企事业单位积极参与，通过资金投入、专业投入等方式，帮助社区居民破解难题。比如，润一社区公益发展中心对接桥一居民区的“旧椅改造”项目，帮助居民区将楼道堆物中清出的废旧木条改造成实用性强、居民满意的纳凉休闲椅；街道绿化市容所和志愿者协会分工合作，分层次多形式地推进生活垃圾分类知识培训全覆盖；卢湾消防救援中队、师专附小等多家企事业单位共同参与，携手打造“走进五里桥”关爱未成年人假期实践活动。

三、全过程人民民主切实增强居民群众获得感

在基层践行初心使命，更鲜活地就体现在关注民心与民生上，不断推进基层民主生活，更加主动带动各类社区主体参与社区建设、关心社区发展、影响社区事务决策并推动实施，以民主协商解民忧、纾民困、暖民心。基层民主的作用突出表现在通过民主的方式打通了制度设计的“堵点”，攻克了社区事务过于行政化的“难点”、补上了部门职责边界不明的“断点”，助推民生实事项目“好事办好”，涌现出一大批通过民主的方式，以解决社区困难为导向，吸纳群众民主参与的鲜活实例。

1.抓好群众最关心和最关切的热点难点

街道党工委通过调查走访发现，老年居民对老旧多层住宅加装电梯需求十分强烈，而加装电梯是一项非常棘手的工作，怎样实现居民多年的加装电梯心愿，真正将居民所需的难题落到实处？居民区党组织主动组织业委会、居民代表交流参观，学习加装电梯的成功经验；在居民协调遇到困难时，运用“三会”制度，协助业委会，召开业主意见征询会，帮助做好居民的沟通、解释工作，化解矛盾。同时，在加装过程中依靠广大党员，让党员起“关键少数”的作用，把党员和群众组织起来，成为加装电梯过程中的“粘合剂”、“老娘舅”，通过党员带头作用，串联起居民间的“邻里情”，拉近彼此距离，弥合分歧、形成共识。

怡绿小区加装电梯实景。五里桥街道供图

恭房小区在加装电梯中形成了成熟的经验。加装电梯涉及的流程非常复杂，从计划立项、规划审批、房屋安全认证、施工许可、质量技术监督、竣工验收，再到居民加装电梯的成本分配等问题，都很棘手。街道社区党群服务中心牵头，联合桑城居民区党总支和恭房小区业委会，边做边总结经验，最终将其经验做法编印出《老旧小区加装电梯经验手册》，在全街道推广。从电梯的征询确认、着手准备流程工作，到施工阶段的注意事项等都一一详细解答，涵盖内容广，问答通俗易懂，创造了加装电梯“五里工作模式”，即充分发动居民自主协商、自主决策、自主管理，切实增强了社区居民的获得感、幸福感。

加装电梯工作手册第二版。五里桥街道供图

2. 以民主的实效不断增强居民的获得感

为老人家庭开展微型适老化改造。五里桥街道供图

全过程人民民主使五里桥居民的获得感和满意度增强。以紫荆居民区老龄化问题的解决为例，最初，有居民提出“许多老人夜晚起夜不便且容易摔倒，希望居民区党总支能为老人增设一些便民设施。”对此，紫荆居民区党总支按以下流程进行操作：第一，事前听证、沟通，广泛听取意见。紫荆居民区与社区老人代表、社区社会组织共同召开听证会，广泛听取各方代表意见建议，加强与居民的沟通，决定以共同筹款的方式为小区75岁以上的老年人家庭安装小夜灯和卫生间安全扶手。材料购置和安装费用由社会组织等多个主体捐助。

第二，以民主评议的方式，把好监督关。为保证安装事项能够有序推进，居民区党总支联合居委会、自治家园理事会、老年居民代表、出资方代表、社会组织代表等组成巡访小组，对全过程进行民主评议，切实做好每个环节的把控和监督工作。

第三，做到公开、公正，用综合评价来把关。在工程全部完工后，党总支组织召开了专题事项评议会，对各方在项目施工过程中的行为表现，做出客观的评价，为今后涉及此类民生问题的解决提供参考经验，增强了小区的凝聚力，提升了居民的获得感。

3. 把居民满意原则贯穿于民主的各个环节

社区长者食堂。五里桥街道供图

基层治理必须以对居民高度负责的精神，以“马上就办”的态度采取行动，并在各个环节中让居民参与进来，要相信居民、依靠居民解决问题。首先，民主议题从群众中来。依托多级工作平台建立征集机制，通过召开会议、网络征询、微信征询等多种形式，畅通居民表达渠道，科学研判并确定协商议题，特别是关乎居民群众切身利益的公共事务和民生工程，并根据不同议题，确定不同的参与主体。比如，街道老龄人口多、养老服务需求大，街道60岁以上人口占41.48%，70岁以上老年人口多，纯老家庭多。为了更好地服务社区老人，街道广泛收集社区老人对养老服务的需求，在了解到老人对于就餐服务多样化的普遍反映后，形成街道层面的工作议题，通过征求意见、多方协商、协调资源，于2019年11月建立起社区长者食堂，在原有统一配餐的基础上，为老人提供营养、便捷、安全的个性化配餐服务。

其次，问题解决让群众作主。“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”，逐步实现由“为民作主”“替民作主”向“由民作主”的转变，把居民满意的原则运用于民主的各环节。比如，在拆违过程中，首先要了解违建的初衷，有何后果？自己扩大了居住面积却影响到别人该怎么认识？在拆除后对其生活水平影响有多大？怎样把“破”“立”结合？为此，他们提出帮助居民进行设计改建的办法，利用有限的空间，尽可能使每家每户有独立的卫生间和厨房，满足居民的基本需求。五里桥街道建立的生态环境综合治理施工类项目共有14类24项，主要包括绿化整修、道路整修、楼道粉刷、外立面整治、车棚改建、公共厨房改造、公共卫生间改造、屋顶防水、拆违后厨卫修复、公共蹲坑间改造、庭院灯等，涉及居民生活设施配套完善、公共安全设备更新、小区环境设施改善等方面。再比如，针对居民停车难、白领就餐难等问题，通过街区错峰停车、白领午餐地图2.0等品牌服务项目，使居民和白领对民主协商拥有获得感。对居民来说，这些问题的解决都是一项项暖心工程。

四、打造新时代全过程人民民主基层最佳实践地

2019年11月，习近平总书记在考察上海时提出“城市是人民的城市，人民城市为人民”的重要论断，要求上海不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。新时代不仅需要富有回应性的政府，也需要一个富有民主、良性运行的社会。上海市五里桥街道作为推行基层民主的先行地，正不断展开着新的民主探索，从而达到扬优势、补短板、强创新，把制度优势转化为治理效能。无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜游、宜养、宜学的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。

坚持以人民为中心，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”城市归根结底是人民的城市，人民对美好生活的向往，就是城市建设与治理的方向，必须坚持以人民为中心的发展思想，明确城市属于人民、城市发展为了人民、城市治理依靠人民，全心全意为人民群众创造更加美好的生活。要把以人民为中心的发展思想落实到城市治理的各领域各环节中。同时，有效提升城市基层治理效能，还需紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民，充分发挥最广大人民的积极性、主动性、创造性。鼓励和支持人民群众参与社会治理、管理社会事务，形成人人尽责、人人尽力、全民参与的生动局面。

全过程人民民主能有效地化解基层治理过程中的各种矛盾。社区作为基层的社会单元，是实现基层民主的重要场域，一个充满活力的社区能够为社区发展和基层民主发展带来源源不断的能量和智慧。面对社会矛盾和问题，不同阶层之间、不同利益团体之间、不同界别之间、不同行业之间的利益虽然存在着一致的方面，但也同时存在着矛盾的方面，民主治理的过程也是不断处理、调节这些矛盾的过程。通过建立有效的民主机制，有助于化解基层治理过程中的各种矛盾。辖区内各类主体民主参与过程，不仅体现了他们对社区的归属感和认同感，而且在解决问题时，通过发表各自意见、贡献解决策略、链接社会资源等所表现出的主人翁意识，以及在社区问题成功解决之后带来的成就感和荣誉感，都能进一步肯定民主参与的价值，并成为推动全过程人民民主在基层发展的持续动力。 

【本网专题】五里桥街道打造全过程人民民主基层最佳实践街区

分享让更多人看到