大江东︱打造全球公共卫生最安全城市，“20条”蕴含上海城市治理密码

魔都的“灵魂追问”和大目标

复工复产复学复游复消费，国家经济社会和生活都在快速恢复常态。在人们欣慰于疫情稍歇时，有人早已“MOVE ON”，忙着在将疫情时期的好做法、好习惯，固定、保留，常态化、制度化。

说的是上海。魔都在这场疫情阻击战中，不断打出防控组合拳，从“守城门”到“守国门”，构筑起多层防护圈，一如既往从甲肝到非典，成绩优异，乃至国务院新闻发布会还开起“上海专场”。

大江东工作室印象最深的，是近一个月前，4月6日，上海市委市政府召开疫情以来规格最高、规模最大的全市公共卫生建设大会——主会场外设了35个分会场，3000多人与会。会上，上海市委书记李强的问话震聋发聩：

“如果这次疫情出现在这座城市，我们能不能防得住，做到早发现、不爆发？”

一句“灵魂追问”，一通不客气的检点问题与不足，一番有力的动员与说服，之后，4月7日，上海正式推出《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》（以下简称“公卫20条”），给自己设定了疫情防控和公共卫生应急管理体系建设的四方面、20项重要任务，目标是：率先走出一条具有中国特色、体现时代特征、彰显社会主义制度优越性的超大城市公共卫生安全治理之路；到2025年，上海重大疫情和突发公共卫生事件的应对能力达到国际一流水准，成为全球公共卫生最安全城市之一。

全球“最安全”、体系“最健全”！目标够大，只有5年时间，却没有人太过讶异或质疑。

一如习近平总书记所说，新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考。一个常住人口逾2400万、已成为全球和区域经济网络中重要节点的超大城市，迄今只有339例本地确诊病例和近300例输入性病例，仅7例死亡。环顾世界，这样的成绩，都可以傲娇；身在其中，见识过上海的快速响应、全民动员组织、追踪防控、精准施治能力，更会佩服。

回顾从SARS、H7N9到此次，上海的表现；再看看眼下，一边抓防疫，一边抓复工复产，一边敢于自揭公共卫生管理体系痛点难点、紧锣密鼓谋划长远，或能明白：上海底气何在，为什么能一直做“高地”， 肩负起为国家疫情防控试制度、探体系的任务使命。

以人民为中心，夯实城市公共卫生安全治理之基，不是虚话。细细聆听业内专家的解读、深入走访街镇社区和医院，大江东和您一起探寻“公卫20条”背后折射的上海城市治理密码。

图片来源：浦东发布

灵敏高效的“指挥部”，才能有效快速应对重大疫情

说起传染病和公共卫生安全，上海有过最沉痛的记忆：1988年，上海甲肝大爆发，一个多月间35万人感染，虽仅28例死亡，但医疗资源被挤兑，城市被视为“瘟城”，市民外出被外省市避之不及。

疫情是灾难，也是契机。2003年“非典”疫情，上海已然在重大疫情防控方面积累和奠定了坚实的抗疫基础，防疫力量下沉社区、防控措施落实到个人，常住人口1700万，仅8人感染——堪称奇迹。当时有专家总结，市民个体+制度体系+医学专家，三根链条共同阻止了上海SARS疫情蔓延。

如今重大疫情再度汹涌来袭，上海依然可圈可点。但是，上海决策层没有自满，而是拿着放大镜细找短板：虽然经历过17年前公共卫生快速发展阶段，但不少地方大公共卫生观念仍更多停留在口号上，医疗、预防资源不能高效整合，应急管理体系显得脆弱无力。而“超大城市是复杂巨系统，属于传染病‘易感体质’，是一个国家和全球疫情传播和防控的枢纽和重镇，也是重大疫情防控和公共卫生应急管理的全球性难题。”同济大学经济与管理学院教授李永奎说。

上海显然也看到了这一点。“公卫20条”将建设公共卫生应急指挥体系放在四方面、20条具体任务的首位。该体系强调三个关键点：集中统一、智慧高效、完善制度和预案。

4月8日举行的上海市政府新闻发布会。 轩召强摄

“从这次新冠疫情防控实践看，应对重大疫情和公共卫生事件，必须要有一个完整的防控体系，只有防控体系坚强有力、防控指挥灵敏高效，才能更有效快速地应对重大突发疫情。”在4月8日的市政府新闻发布会上，上海市副市长宗明指出，高标准建设上海市公共卫生应急指挥中心，承担起更灵敏、快速启动的“指挥部”的作用。

“‘20条’重点在于提到了‘体系’，不是仅限于卫生系统、针对某一种传染病的卫生管理指挥体系，而是上升到整个上海市的公共卫生中心，指挥权在市级层面。”同济大学附属东方医院院长刘中民教授说，“公卫20条”对于今后重大灾难的应急预期来说有标志性意义，是指挥系统的提升。

“哨点”前移监测关口，防止“火苗”变“火灾”

此次上海疫情防控工作中，发热门诊监测预警的重要性凸显。上海市疾病预防控制中心主任付晨说，我国在2003年“非典”之后就建立了覆盖全国的传染病疫情网络直报系统。目前该直报系统主要覆盖39种法定传染病，但对于新发、不明原因疾病的监测敏感性仍有不足。

上海从三方面完善传染病监测预警系统，包括建立症候群监测系统、研发公共卫生智能插件在医疗机构的应用部署、建立公共卫生“苗子事件”的报告机制。“将关口前移，防止‘火苗’变‘火灾’。”

“公卫20条”对传染病监测预警体系提出更高要求。付晨称，市疾控中心将从三方面完善体系：在现有病例监测、症候群监测基础上，完善基于大数据的综合监测系统，形成多点触发、动态灵敏的预警研判模式；完善公共卫生“苗子事件”监测信息系统，探索对于“苗子事件”的主动发现和风险预警；加强监测数据深度挖掘，基于人工智能开发传染病智能化辅助诊疗技术。此外，结合天气和气候的数据，市疾控中心还将开发传染病综合指数，开展传染病预警预报。

“上海的体系虽然‘看不见’，但其实就在每个人身边。遍布整个上海的发热门诊，是体系的第一个点，生病之后第一时间找医生，体系就启动了。”复旦大学附属华山医院感染科主任张文宏说。

据悉，目前上海已形成以市区二级疾控中心为纵向，以各级各类医疗机构、科研机构等为横向，以社区卫生服务中心为网底的疾病预防控制网络体系。近期，上海在已有117家发热门诊的基础上，增建了182家社区服务中心发热哨点诊室，对发热患者的筛查、登记等“网底”更密实。

钱桥社区卫生服务中心发热哨点诊室启用。 图片来源：上海奉贤

奉贤区钱桥社区卫生服务中心的发热哨点诊室，是上海首批投入使用的社区哨点诊室之一。大江东注意到，该发热哨点由原有的肝炎、肠道门诊改建而来，特设“三区、两通道”，明确划分清洁区、半污染区、污染区，医护、患者通道。诊室出入口与普通门急诊分设，有明显标识，由此避免发热患者与其他患者相交叉。

徐汇、闵行等区开启动了以区域医联体为引领的发热哨点与发热门诊“结对”能力建设。比如，由设有发热门诊的徐汇区中心医院指导附近多家社区卫生服务中心的发热哨点标准化建设及人员培训，并完善疑似发热病人“上转”相关流程。

按下“重塑升级键”，“平战结合”完善应急救治体系

回溯疫情防控过程会发现，上海充分调动了各级干部、社区基层一线群众、市场及社会力量等多元主体，筑牢了城市社区和道口的铜墙铁壁，形成了疫情传播的“防火墙”和“安全网”。

“不能说养了一支军队，但是从来不打仗，一打仗没经验，肯定不行。救治体系得力非常重要的点就是平战结合。”张文宏医生说。

在人流众多的沪上大型三甲医院，医院内部的传染病防控应急体系“重塑升级键”已然按下。例如，启动互联网医院、开辟“线上战场”成为大型医院新“标配”。

瑞金医院公共卫生应急医疗救援队成立 。 图片来源：瑞金医院

4月15日，上海瑞金医院成立了首支公共卫生应急医疗救援队，从武汉归来的两名“瑞金”队长陈尔真和胡伟国接过了救援医疗队大旗。“超大城市必须建立一批应对突发公共卫生事件的救援队伍，随时可以拉出来迎战，且要有超级战斗力，有快速响应力。”瑞金医院副院长陈尔真表示，这支队伍将涵盖感染科、呼吸科、急诊科、危重医学科、心理科、康复学科等，通过日常演练不断磨合，当需要应对不同类型的突发公共卫生事件时，可随时组队，“整建制”出征。

落实“公卫20条”，加强应急医疗救治能力储备，建立公共卫生事件应急医疗救治“预备役”制度，上海迈出了新的一步。

火线救场，上海微技术工业研究院研究超百万红外温度传感器。上海市科委供图

科技赋能呵护城市安全，“一网统管”大有可为

“公卫20条”明确，上海将对标国际最高标准、最好水平，科学搭建防控体系，利用大数据等技术，分区域、分等级评估公共卫生安全风险，实现应急工作精准高效，减少对正常生产生活秩序的影响。

上海市卫健委主任邬惊雷表示，科学防控对科技储备能力和科技攻关能力提出了很高的要求，未来上海将择优布局市级重点实验室、工程技术中心、企业技术中心以及新型研发机构。推动国家实验室、国家重点实验室、国家临床医学研究中心、国家医学中心等重大创新平台建设，更好服务国家战略。科技人才计划优先支持公共卫生领域的科研人员，加快公共卫生领域科技成果转化。

复旦大学上海医学院副院长吴凡认为，科技赋能疫情防控，关键在于平时的布局和储备，包括重大科研设施和平台的基地建设，从基础到应用的科研项目布局，先进技术和领军人才的储备，还要研究制定科技攻关应急行动指南和协同攻关机制，确保战时科技攻关指挥有序、行动协调、保障有力。

上海交通大学国际与公共事务学院副院长张录法教授指出，智慧化贯穿整个“公卫20条”。他表示，上海这几年一直在推“一网通办”“一网统管”，“一网通办”很多地方做过，像“最多跑一次”等。“通办”难，“统管”更难。今年上海市委1号课题就是关于城市运行“一网统管”的。“公共卫生建设的每一块，都有智慧新技术应用，这是特别新的。”

上海城运系统中，城市仿佛有了生命。 巨云鹏摄

“从总体要求到体系建设、防控机制、防控能力及保障措施等，‘公卫20条’的出台是对当前公共卫生应急管理体系的一次‘整体性重塑’，体现了上海的创新、使命和担当。”李永奎认为，“超大城市重大疫情防控和公共卫生应急体系建设‘永远在路上’，‘20条’完成了顶层设计，给出了发展路线图，最大的挑战还是落地实施、常抓不懈和迭代更新。”