大江东｜上海治理的“窗口”效应：从一网通办到一网统管

一座常住人口超过2400万、活动人口已达3000万人，系统庞大、川流不息的超大型城市，为何能在市民、中外游客乃至国际权威机构的评价中持续赢得好口碑，并让习近平总书记在考察中发出“人民城市人民建、人民城市为人民”感慨与指示？“魔都”与时俱进、源源不断的“魔力”，究竟来自哪里？

1月14日至18日，上海市政协十三届三次会议举行。政协委员们“抢话筒”最热烈、讨论最集中的话题，要数“城市治理”。

道路交通如何运行更合理畅通，“老小旧远”如何兜底保障，教育、医疗、文化等公共资源如何平衡配置，企业营商环境如何持续优化，各种城市安全隐患如何及时发现并修补完善……在这里，你能找到今天上海城市发展的奥秘——以人民为中心，在科学化、精细化、智能化上下功夫，努力走出一条符合超大城市特点和规律的治理新路。

政协委员们发言需要“抢话筒” 陈正宝摄

他们说，对超大城市，要有“敬畏之心”“如履薄冰”

上海到底是一座什么样的城市？魔都“魔”在哪里？如何把握上海这座超大城市的特点、如何体现一流城市一流治理？”

1月17日下午，市政协十三届三次会议“着眼‘五个坚持’，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平”专题会议，中共上海市委书记李强的发言，就以这样的问题开头。

寻找上海的城市特质，答案可能千差万别。在认真学习习近平总书记视察上海重要讲话精神基础上，李强列出了以下三句话：

“上海是世界观察中国的一个重要窗口。”要把提高城市治理现代化水平放在大局、全局中思考谋划，更好向世界展示中国形象、传递中国声音，为国家改革发展大局作出更大贡献。

“人民城市人民建、人民城市为人民。”把人民的向往作为城市治理的方向，把人民的需求作为城市治理的追求，把人民的痛点作为治理的重点，把人民的感受作为检验治理成效的标尺。充分发挥群众主体作用，更好做到共建共治共享。

“对城市特别是超大城市要有敬畏之心”。要充分认识、尊重、顺应城市发展规律，以如履薄冰的态度、精益求精的作风、严而又严的措施守牢城市安全底线。

李强还说，超大城市治理要画好“工笔画”、像绣花一样精细，以一心为民的真情，切实做到耐心、细心、卓越心。久久为功、持之以恒，更加注重在细微处下功夫、见成效，始终对标国际最高标准、最好水平。

不戴高帽、不说虚话套话，直奔主题，直面城市治理难点痛点、百姓民生弱项短板——17日这场聚焦“城市治理”的专题会议，太多代表“有话要说”。会议主持人、市政协主席董云虎为保证预报名的委员都能发言，对发言时间严格限定：5分钟时有提示，满6分钟即遭无情“封麦“，下一位委员总能做到不留一秒“无缝衔接”；有人有意无意“以为主持人指的是我”，也有人用“我只要一分钟”、“只讲两句话”求“插播“求“加演”，生生将“抢话筒”状况从开头进行到了最后。

来听听，为提高城市治理现代化水平，委员们都哪些意见建议。

治理科学化：政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”

如何建设超大城市的城市治理，需要建什么，突破口在哪里？”

“要把智能化作为搞好城市治理的突破口，加快推进政务服务‘一网通办’、城市运行‘一网统管”两张网建设。’”市委书记李强这样说。

“一网通办”要通过减环节、减证明、减时间、减跑动次数，让企业和群众办事像网购一样方便。

以公安“一网通办”为例，群众和企业可以在网上办理全部71项公安审批事项，以及“开具户籍证明”等21项高频服务事项。其中29项实现“零跑动”，群众办事像“网购”一样便捷；其余63项“最多跑一次”，提交材料平均减少52%，审批时间平均减少58%。在先行试点的派出所“综合窗口”，群众已经可以办户籍、办驾照、办护照。

“一网统管”要加快建设跨部门、跨层级、跨区域的城市运行管理体系，推动数据联通、服务联接、治理联动，切实做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。

“一网统管”建成以后，要把治理延伸到离群众最近的地方，真正实现做强街镇、做实基础、做活治理。松江区政协主席刘其龙建议，推动城市治理现代化体制机制建设，在机构规范、制度设计、运行机制上要形成完善体系，为科学城市治理奠定制度基础。

“一网通办”网页截图

“充分实现两网融合，提高治理温度。”徐汇区政协副主席许剑民认为，“一网通办”包含大量公民信息为“一网统管”人性化管理水平提供了数据基础，“一网统管”在城市治理当中可以充分利用“一网通办”的功能信息，对管理对象进行个性化、有温度的管理，通过两网大数据深挖治理对象背后的原因，通过“一网通办”帮助老百姓解决问题。

臧熹委员在走访街道时发现，“社区大脑“建设存在多个条块试点标准模式不一、数据不联通、系统无法衔接，造成重复建设、资源浪费问题，建议对社区大脑各平台资源进行梳理，开放数据流通，加强互联共享，并提高相关人员数据管理应用和安全维护能力，注重涉及居民个人数据信息采集、使用的保护。

上海市政协主席、党组书记董云虎说，政务服务“一网通办”聚焦“高效办成一件事”，推动业务流程优化，更加注重“以用户为中心”，提升用户体验度，打造服务移动端，实现“掌上办”“指尖办”，真正使办事像“网购”一样方便。城市运行“一网统管”以城市运行管理和应急处置系统为基础，推动城市管理智能化，实现“一屏观天下，一网管全城”，确保城市管理安全有序。”

上海市政协常委、上海君悦律师事务所主任胡光在分组讨论中。龚莎摄

以法治推动善治，人民城市人民建、人民城市为人民

在“一网通办”和“一网统管”之外，上海应该率先编撰和颁布一部“城市法典“，形成”一法通识“，提升城市治理能力和治理水平。上海市政协常委、上海君悦律师事务所主任胡光建议。

何谓“城市法典”？胡光委员解释说，城市法典是把城市中百姓衣食住行、就学、就医、养老以及企业市场准入等最基本规则编撰在一起，每年进行更新及补充；在这个城市里每个家庭都要有这么一部法典。现代国际大都市如纽约、巴黎等都有城市法典。

胡光委员说，上海市有非常好的法治文化和群众基础。他以垃圾分类为例。在市委、市政府有力领导和全市市民的积极参与下，根据市政府工作报告数据，仅一年时间，上海的垃圾填埋比例已从41.4%下降到20%，可回收物增长了431.8%。“可见上海市民如果有一个好的法典去指引和引导，大家会积极参与，真的能够做到知法守法。”

2019年的垃圾分类立法和实施成效，是上海推动法治实践的成功范例。不少委员都提到这一案例，认为一流治理需要善于从法律和制度的层面谋求善治，善于运用法治思维和法治方式破解难题、化解矛盾。

董敏华委员就建议，针对上海多层住宅加装电梯的具体情况，制定相应地方性规章加以推动；针对近几年来加大违法违章建筑拆除、更新城市面貌的实践，也应梳理相应法律法规予以规范，促使法律执行。

“提高城市治理要有现代治理的理念。”上海市政协人口资源环境建设委员会主任陆月星认为，提高城市治理水平，需要实现从“人治”转向法治、从“他治”转向“自治”、从“单治”走向“共治”的转变。城市的主体是市民，要坚持倡导人民城市人民建，人民城市人民管，真正激发增强市民的自治意识和自理能力。

上海市政协人口资源环境建设委员会主任陆月星接受采访。王文娟摄

“上海青年有强烈的社会参与热情。”市政协共青团、青联界别副召集人，团市委团结联络部（青联秘书处）部长沙丽娜提出青年参与社会自治的建议。她提出，将社会治理作为引导青少年有序参与，对青少年进行制度自信教育的重要途径。“上海很多学校开展模拟联合国的活动特别多，能否在初高生中多开展一些模拟人大、政协的活动？一方面加强学生对国情、社情、民情了解，也更加坚定这些孩子的道路自信和制度自信。”

2019年，杨浦区积极探索“党建引领、区域统筹、社群助力、互相共享”的运作模式，科学改造滨江空间、打造群众公共活动场所，杨浦滨江从昔日工业锈带变成了生活秀带。

“伴随公共空间贯通，苏州河两岸公共空间如何综合开发需要未雨绸缪。”上海市政协委员、市政协提案委员会副主任凤懋伦提出了《关于对贯通同步，谋划苏州河综合开发的建议》。

凤懋伦表示，苏州河河面窄、弯曲多，空间尺度与黄浦江完全不同，在上海发展历史上，有其特有的历史积淀、文化内涵、商业价值：“所以苏州河两岸公共空间贯通后的综合开发建设定位要与黄浦江两岸错位，避免雷同。应该以弘扬、传承母亲河的历史文化和精神内涵为主基调和总思路。”

由于苏州河两侧岸线涉及6个区，凤懋伦提出，需要市一级层面的顶层设计，统筹考虑开发建设定位与规划，避免沿岸6个区“各吹各的调”。在此基础上，要充分调动相关区的积极性，结合区情进行具体演绎和细化。

“苏州河要与黄浦江一起成为上海的魅力水岸空间，成为上海打造卓越全球城市的一抹亮色、一个新的增长极和一道美丽的风景线。”

1月16日，政协上海市十三届三次会议现场咨询活动现场。龚莎摄

重心下沉，精细管理，超大城市治理要画“工笔画“

超大城市治理要画好“工笔画”、像绣花一样精细，需要有耐心、细心、卓越心，久久为功、持之以恒，注重在细微处下功夫、见成效。

上海市政协常委、特别邀请人士界别召集人陈建兴在街道工作过20年，最近走访一些街道组织时发现，现在只要与街道有关的事情就是“属地化管理“，各个条线部门都对街道工作进行评估、考核、排名，往往工作重心下移了，但权利没有下放、资源没有下沉。”一个居委会门口挂上十五六块牌子的都不算多，每一块牌子都是一项工作、都要考核，繁琐过多的报表统计往往让基层苦不堪言。”他建议，社区管理除了要传承传统工作方法的精髓，还要创新工作方法，对社区管理人群要精准分析，社区治理需要有一支专业化、社会化的社工队伍。

杨浦滨江公共空间。王文娟摄

“城市治理强调多元共治，民众参与，民间组织参与，私人和政府形成合作办关系，实现共治共建共赢共享。”对于物业管理的主体业委会，市政协委员、市检察二分院第二检察部检察官白江建议，要选择优秀的人员担任业委会成员，同时给他们良好薪酬，不能只讲公益，这样不具有长期性和持续性。业委会要具有很强监督服务权利，纠正业主违法行为，要有投诉和起诉的权利。

物业服务企业有收物业费的权利，对于业主委员会、对于业主都具有监督权利，对于违反法律或者规定行为进行投诉或者起诉，要有多元监督起诉的模式，对于经常严重违反业主管理规定的业主可以对其物业进行留置，并通过法院采取国际上的逐出权。

道路交通管理是城市治理最基础的部分，也是超大城市的世界性难题。近年来，上海通过交通大治理等工作，道路交通秩序，道路通行效率得到很大提升，已退出“全国十大拥堵城市”行列。但随着城市不断发展，全市机动车总量超600万辆，市民出行需求持续增长，道路资源供需矛盾仍在加剧。上海市政协常委、市公安局党委副书记陈臻提出，打造智能化公安道路交通管理系统的应对之策。该系统通过整合现有交通设施和系统资源，全量、实时感知地检测出人车等交通出行“底数”，并依托智能化技术模型，动态分配路权，智能诱导交通，主动压降事故，有效控拥避堵。今年3月起，该系统在上海高速公路、城市快速路和部分区开展试点，10月前全面建成投用。

“在上下班的高峰阶段，一些人流密度较大的地铁口和路口地段，会出现大量单车乱停乱放的现象。”曾经改变了城市‘最后一公里’的出行方式的共享单车，也在路边造成拥堵情况。市政协委员、华东师范大学经管书院党委书记，常务副院长高向东认为，共享单车行业需要鼓励发展，但也必须要有合理的引导和管理。“在一些共享单车交换比较频繁的地点，通过政府协调，设立一个专门管理单车的管理岗位，确保路面交通不受影响。”

“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，也通过绣花针般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”