引言：探索超大城市基層治理新路的外岡實踐

在上海這座常住人口超 2300 萬的超大城市，基層治理面臨著人口結構復雜、利益訴求多元、資源整合難度大等挑戰。嘉定區外岡鎮以 “老大人” 社區治理品牌為突破口，將退休老黨員、老干部、文藝骨干等社區精英凝聚成基層治理的核心力量，探索出一條“黨建引領、文化賦能、民主協商、多元共治” 的基層善治之路。

從首支 “老大人” 隊伍成立至今，這支由百余名 “銀發先鋒” 所組成的基層治理力量，已累計解決民生難題千余件，成功將 “治理難點” 轉化為 “幸福支點”，為超大城市基層治理提供了可復制的 “外岡樣本”。

黨建引領：鍛造基層治理的“銀發先鋒隊”

政治引領：把牢基層治理 “方向盤”

外岡鎮將 “老大人” 隊伍建設納入基層黨建重要議程。例如在恆榮路社區，“老大人” 遴選需經過 “個人申請—黨組織初審—群眾評議—公示聘任” 四步流程，其中黨員比例不低於 60%﹔又如，黨員居民李建文阿姨作為合唱團牽頭人，堅持將紅色歌曲教學融入日常排練，在演唱《沒有共產黨就沒有新中國》《歌唱祖國》等經典曲目的過程中，潛移默化地向居民群眾傳遞社會主義核心價值觀。這種 “黨建+文化”的居民活動模式，讓黨的創新理論以群眾喜聞樂見的形式“飛入尋常百姓家”。

組織孵化：構建全周期培育體系

為了提升 “老大人” 的專業能力，外岡鎮建立多維度的培育機制，即在賦能上，定期對老大人團體進行培訓，邀請專家學者講授基層治理、法律調解等課程，提升老大人的業務能力﹔在實踐上，安排資深“老大人”帶領新成員參與矛盾調解、社區議事等實戰場景。例如蘭郡社區“老大人”管老師，通過“傳幫帶”培養出 5 名年輕調解骨干，2024 年成功化解遺產糾紛、噪音擾民等難題 10 件。此外，外岡鎮設立“老大人黨員先鋒崗”，讓黨員發揮模范帶頭作用，以志願服務的形式充實基層治理力量，使其承擔上傳下達、服務群眾、凝聚社區等職責，從而真正架起黨群之間的“連心橋”。

機制保障：激發隊伍內生動力

為確保 “老大人” 隊伍的可持續發展，外岡鎮建立多種機制以賦能老大人隊伍發展。一是實行“老帶新”制度，要求每位退出者推薦1-2名接班人。例如李建文阿姨為了培養合唱團副團長，有意識地帶領新人參與活動策劃、矛盾調解等全流程以確保服務不斷檔。同時，外岡鎮也格外注重採取“榮譽激勵”的方式，例如景苑社區老大人郭偉明曾被評為外岡鎮“先鋒老大人”，同時連續4年被評為嘉定區“優秀樓組長“，從而形成 “評選一個、帶動一片” 的示范效應。

文化賦能：激活社區治理的 “精神黏合劑”

“文藝團隊+治理平台” 的創新模式

恆榮路社區的 “合唱團” 是 “老大人” 文化治理的典型案例。李建文阿姨將單純的文藝團隊升級為“治理共同體”，團員們在熱身過程中相互交流鄰裡問題。而鄰裡間也因共同參與合唱團活動而彼此熟絡、互幫互助、化解矛盾。正如李建文阿姨在採訪中所說：“大家都來這裡跳舞，每周來跳舞心情都變好了，回家之后氛圍也更好了，而且大家都在同一個合唱團，有什麼矛盾自然也是好解決了。”

全齡段文化活動的治理效能

杏花社區以 “杏十坊” 為載體，打造 “一老一小” 文化生態圈，即在杏藝坊開設非遺面塑、書法繪畫等課程，由 “老大人” 倪放華老師等社區能人負責授課，年均開展活動 60 場，吸引 500 余名社區老人參與。這些活動不僅傳承文化，更成為老年人參與治理的 “緩沖帶”——老人們在課堂上交流社區問題，形成“文化議事” 的獨特場景。

民主協商：構建全過程人民民主的 “微觀實踐”

"老大人議事廳"：搭建居民協商主平台

外岡鎮各社區普遍設立"老大人議事廳"，構建了"居民提事—老大人議事—多方決事—共同辦事"的民主協商閉環。景苑社區通過該平台每月收集居民反映問題20余起，老大人郭偉明採用"分級處理"模式，即能現場解決的立即調解，而遇到復雜問題則聯動居委、業委會、物業"三駕馬車"共同協商解決。2024年以來，該社區通過老大人議事廳成功化解充電樁安裝、外牆保溫層維修等重大民生問題十余件。

“微網格議事角”：延伸協商末梢神經

恆雅社區創新設立“微網格議事角”，由樓組長老大人牽頭組織微協商。老大人邵文喬在整治地下車庫堆物問題時，採取“實地調研—群眾聽証—試點推進”三步工作法，兩個月內完成10余個地下車庫的徹底清理。該社區通過網格議事角解決的問題中，九成問題實現"當日議、當日決"，重復投訴率顯著下降。

"方言調解"：本土化協商特色

針對動遷社區老年居民多的特點，葛隆村老大人陸明賢運用方言優勢開展"茶桌調解"，生動踐行了全過程人民民主在基層治理中的創新實踐，僅在2024年就成功化解宅基地糾紛8起、家庭矛盾15起。該村黨支部書記陳學鋒向我們介紹道，“老大人用鄉音講鄉情，比政策條文更管用。”令人欣喜的是，該村連續三年保持12345投訴率全鎮最低。這一實踐成效表明，只要堅持人民主體地位，同時創新民主實踐形式，就能讓基層治理更有溫度、更富成效。

多元共治：打造基層治理共同體的“外岡樣本”

"三駕馬車+老大人"協同治理機制

喜泉社區建立以"居社聯動、多元共治"為工作理念的居委統籌、老大人穿針、物業公司落實的工作模式，生動踐行了黨建引領基層治理共同體的創新實踐。例如，在解決該社區29號樓垃圾亂扔問題時，老大人施亞儉充分發揮基層黨組織聯系群眾的橋梁紐帶作用，聯合物業安裝監控，將黨的群眾路線貫穿於問題解決全過程。該社區黨總支書記陸微曾表示，“老大人熟悉民情，能精准找到問題症結，是構建‘人人有責、人人盡責、人人享有’的社會治理共同體的重要力量。”這一實踐充分彰顯了黨建引領多元主體協同治理的顯著優勢，目前已作為典型經驗推廣至全鎮各居村的樓道。

"新老居民融合"共治計劃

針對社區居民中新上海人佔比高的現狀，景苑社區開展"老大人帶新鄰居"行動。老大人郭偉明通過發揮黨員先鋒模范作用，通過"幫搬家、教分類、傳家風"三步法為社區新居民提供服務，從而使得新居民的社區參與率大幅提升。外岡鎮社工辦副主任張敏超向我們介紹說，“老大人的‘熟人權威’是打破社區冷漠的關鍵。”這一實踐表明，隻有堅持黨建引領下的多元主體協同共治，才能讓新老居民在共建共治共享中增強獲得感和歸屬感。

基於"五社聯動"的資源整合行動

恆雅社區基於“五社聯動”理念，充分整合社會工作者、社區社會組織、社區志願者、社區公益慈善資源的優勢。例如，在幫扶獨居老人方面，老大人聯合社區衛生服務中心建立"每日敲門"制度，僅在2024年就成功預警3起突發疾病事件。社區黨總支書記陳黎介紹，“熟人社區有些事是很好說的，通過不同於傳統的方式，比如說不像我們這種以工作上面的這種方式，以他們做熟人社區，就可以更好地去為居民群眾排憂解難。”

結語：基層治理的 “人民邏輯”

外岡鎮“老大人”的實踐，本質是一場“以人民為中心”的治理創新探索。這些平均年齡近七旬的“老大人”，採用“熟人社會”的智慧不斷破解“陌生人社區”的難題，將我們黨的政治優勢持續轉化為治理效能，從而讓文化認同成為治理紐帶，使民主協商成為治理常態。他們的故事生動地告訴我們，基層治理不需要驚天動地的創舉，只要把“人民”放在治理場域之中心，充分激發群眾的內生動力，就能在細微處見真章，在平凡中見偉大。當越來越多的“李建文阿姨”“浦文清老師”等社區積極行動者日趨活躍在基層治理一線，超大城市的基層治理，必將綻放出更加璀璨的人民之光。

[ 作者：俞祖成，上海外國語大學（全球）城市基層治理研究中心主任、教授/博士生導師﹔杜明慧，上海外國語大學（全球）城市基層治理研究中心研究助理 ]

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