“十五五”規劃編制復雜，規劃協同形成合力尤其重要

為規劃單獨立法，上海為何如此迫切

5月28日，上海市人大常委會審議通過《上海市發展規劃條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》將於2025年7月1日開始施行。

這是上海首次為發展規劃工作立法，在此之前，上海的發展規劃都是按照工作慣例接續推進。

正值“十五五”規劃編制的關鍵時期，這部地方性法規的出台恰逢其時。記者專訪了上海市宏觀經濟學會會長、上海市“十五五”規劃專家咨詢委員會專家王思政，在他看來，“十五五”規劃編制無疑是近幾次發展規劃中復雜程度最高的一次，規劃協同、形成合力尤其重要，這也是法規出台的重要背景。

“十五五”規劃復雜程度高

記者：從1953年至今，中國一共編制實施了14個五年規劃（計劃），五年規劃的接續實施已經成為實踐慣例，上海為何要為規劃單獨立法？

王思政：的確，制定實施五年規劃已經成為我國經濟社會發展的慣例，雖然這套制度最早是借鑒蘇聯模式，但中國已經堅持了70多年，這在世界上是獨一無二的。

在實際操作中，五年規劃會遇到很多需要協同、平衡的問題。一個明顯的例子是，五年規劃是按照日歷年度“5的整數倍”推進，與我們的黨代會時間、政府換屆時間錯開。如何保証規劃實施的延續性很重要。

政府很多部門都有專項規劃，包括產業、人口、能源、財政、土地、金融等方面。專項規劃應該要與發展規劃相協調，這樣才能將資源利用最大化，把發展規劃真正落實到位。

所以為規劃立法是一件迫切的事，之前上海好幾次想做。今年4月底，國家發展規劃法草案已經公開征求意見，上海現在出台地方性法規也符合國家整體步調。

記者：此次條例出台正值“十五五”規劃編制關鍵時期，立法與“十五五”規劃有什麼聯系？

王思政：為規劃立法，對上海“十五五”規劃尤其關鍵，因為“十五五”規劃應該說是最近幾次五年規劃中最復雜的一次，難度非常大。

內部來說，黨的二十大提出2035年要基本實現社會主義現代化，“十五五”規劃也會涉及十年目標的展望，這是重要節點上的規劃。

外部來說，世界百年未有之大變局加速演進，上海又是一個外向型經濟的城市，我們還是要做好自己的事，要練好內功，規劃是一個非常重要的抓手。

規劃協同防止“合成謬誤”

記者：你提到在國家立法前，上海就有推出規劃地方性法規的想法。為什麼地方上對規劃立法的需求這麼強？

王思政：因為在規劃落實的操作層面，地方往往會碰到更多問題。近年來，土地、城建、金融等領域的規劃立法不斷完善，反而是宏觀發展規劃的法律缺位，導致地方在規劃落實過程中，碰到很多因規劃協同不夠而難以操作的情況。

現在有時會遇到，出台的政策單個去看很有道理，但是放在一起整體效應卻有問題。這在經濟學上有一個術語，叫“合成謬誤”。這個問題已經引起了中央注意，在近兩年的中央經濟工作會議、政府工作報告中，多次強調“增強宏觀政策取向一致性”，就是為了增加政策的協同性，讓政策形成合力。

實際上，發展規劃應該是最強調協同的規劃，因為發展規劃涉及方方面面，宏觀微觀問題都會涵蓋到。上海的發展規劃除了促進不同部門間的協同，還有區與市的協同、市與區域的協同、市與國家的協同，因此規劃協同非常重要。

記者：具體來看，《條例》怎麼解決規劃協同的問題？

王思政：《條例》是以法律法規的形式，明確了發展規劃的功能定位、規劃編制的整體程序，為提升規劃協同性提供了法治保障。比如《條例》第九條規定，本市健全國民經濟和社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制，發揮發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用。

另外，此次立法還有一個亮點，即明確了上海與長三角有關省市建立規劃協同機制。我們做規劃一直講“上海的大部分規劃內容都是國家戰略”，所以上海發展規劃和長三角、國家戰略協同非常重要。這些方面在此次立法中都有明確的體現。

為重大項目提供要素保障

記者：從這次《條例》能看出上海“十五五”規劃的哪些重點方向或者編制思路？

王思政：這次《條例》有一個特色，非常強調對重大項目的要素保障，明確了要對列入發展規劃重大項目的土地、海域、能源等需求優先予以保障。

規劃重大項目是上海發展的一條成功經驗。回顧過去，上海每一個發展規劃中都會建設幾個龍頭產業項目，如鋼鐵、汽車、船舶、航空、集成電路和新能源等，由此帶動整個產業鏈、產業生態的發展，催生大量中小微企業，形成產業和服務大軍，促進人口規模和經濟流量增長，逐漸形成“五個中心”。

理論上，一個城市經濟社會發展規劃，都是先有功能規劃，再有空間規劃、專項規劃。比如美國的硅谷，就是先有科技產業聚集，然后再完善城市空間布局。

但重大項目落地會面臨很多阻礙，此時以法律形式強化要素保障很有必要。當前經濟發展形勢變化非常迅速，我們必須要在規劃階段，就做好財政、土地、金融、能源等方面的要素高效配置工作，發揮合力，才能推動規劃的真正實施落地。

（來源：解放日報 記者 吳丹璐）

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