上海首次全面系統梳理集成現行產業用地政策，突出通俗易懂

優質企業用地，一對一精准服務

針對裉節難題，提出一系列創新性突破性政策舉措

在國際大城市做工業，土地資源有限、土地成本較高、產業結構轉型難，這都是當下全球制造業繞不開的痛點。

2月5日蛇年開工首日，上海規劃資源部門正式發布2025版《關於支持工業經濟發展 加強規劃資源要素保障的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），聚焦產業形勢態勢和工業裉節問題、企業急迫訴求進行“攻堅”“突圍”。

這是上海首次全面系統梳理、集成現行產業用地政策，突出通俗易懂，方便企業查詢掌握﹔針對裉節、難題，提出一系列創新性、突破性政策舉措。

如，首次明確統籌規劃產業基地、聯動飛地、科創高地和物流窪地的布局體系，首次提出著力推進創新型街區建設和創新型生態營造，首次明確工業用地期滿再續要求，首次明確優質企業可享“一企一策”土地要素保障服務，首次提出對同一產業鏈的產業項目可組合供應。

面向在滬企業，保障增資擴產需求

《指導意見》共20方面55條政策，採用“1+3+1”架構。一條主線是圍繞“五個中心”建設，著力提高科技創新和產業創新能力﹔三個方面，強化總規統領、資源統籌、行政效率優化﹔一條監管舉措，重點強化事中事后協同監管措施，確保產業姓產、工業姓工。

“通過這些措施，主動讓資源要素向重點企業傾斜，特別是鏈主企業、產業鏈關鍵環節企業，同時利好中小企業，支撐優質企業發展壯大，保障現狀工業企業正常改擴建等發展需求。”上海市規劃資源局產業用地規劃處有關負責人表示。

前些年，一些在上海孵化的先進工業企業，因為發展速度快，增資擴產又難獲高質量空間載體，不得不“出走”外地。

《指導意見》明確，支持現狀工業企業按照規劃和產業導向新建、改建、擴建。特別是，位於規劃產業區塊之外的優質企業，納入“保障范圍”。

《指導意見》明確，提供差別化支持政策。如，支持規劃未保留但經區政府認定符合“零增地”（不新增土地、增加生產空間）技術改造標准的現狀工業用地，依規納入零星工業用地管理。區分戰略預留區內、城鎮開發邊界內且未劃入戰略預留區、城鎮開發邊界外等不同情形明晰“零增地”技術改造路徑，保障規劃產業區塊外現狀合法企業正常生產經營需求。

位於規劃產業區塊內的企業也有利好。《指導意見》明確，適當優化規劃產業區塊范圍，深化上海“一主、五城、多片區”的市域產業空間布局，保障產業發展空間。支持企業按需確定用地規劃指標。 

面向招商引資，用地指標應保盡保

上海的發展既依賴於現有工業企業，也渴求通過招商引資增添新的活力與增長極。但在過去很長一段時間內，外來企業落戶上海的最大顧慮就是缺乏合適的空間載體，有時導致一些優質產業項目無奈錯失。

針對招商引資痛點，《指導意見》提出多項創新舉措，產業項目用地指標“應保盡保”，讓“好項目不缺土地、好產業不缺空間”。

首次提出，產業用地儲供一體化，加大產業用地需求、規劃、儲備和供應的銜接，合理確定優質產業用地儲備庫容。各區產業用地儲備庫容需滿足未來2年左右優質產業項目落地。

“上海產業用地儲備庫容充足，但是相對分散，如有企業需要大規模用地，或對土地形態有要求，很難一下子找到適配的。我們需要儲備一批有一定規模的‘大衣料子’。”業內人士說，這兩年，吳淞創新城、楊浦濱江中北段已經開始試點探索整體儲備。

首次提出，對位於同一產業鏈的關鍵環節、核心項目，涉及兩宗以上用地的，經區產業部門認定后，可組合供應。

龍頭企業的產業吸引力非同小可。在青浦金澤鎮華為練秋湖研發中心周邊，已經匯聚起一批相關企業。“在實際走訪中，我們發現不少鏈主和頭部企業希望拿地后，打造適合產業鏈發展的產業生態空間，租賃給上下游企業，降低交易成本、增強協同效應。”工作人員說。

首次明確，支持符合產業導向的用地企業的續期申請。即，已出讓工業用地使用權到期需續期時，經評估符合產業導向，可依據國家和上海市規定，合理確定續期出讓年限，重新簽訂出讓合同，土地價款按上海市相關規定核定，並納入全生命周期管理。

《指導意見》還明確，要降低企業用地成本。如，支持企業選擇先租后讓、租讓結合、長期租賃等用地方式。存量工業、倉儲用地經批准提高容積率或增加地下空間的，不增收土地價款。企業還可以分期支付土地價款，首期按不低於50%的比例繳納，剩余價款在合同生效之日起一年內全部繳清且不計利息。

提高行政效率，持續優化營商環境

蛇年開工首日，上海出台優化營商環境8.0版方案，重點關注企業感受。企業辦理用地手續是否便捷，是衡量營商環境好壞的關鍵指標之一。

據產業部門統計，上海共有普通工業企業5萬家，其中規上工業企業1萬家，年均產值5億元以上企業約1000家。《指導意見》首次提出，將重點保障優質企業用地需求，一對一提供精准服務。

繼續提升規劃資源全流程審批時效。加快推進產業項目迅速落地，推廣“拿地即開工”，鼓勵“交地即交証”，完善“一証多驗”，推行“竣工即交証”。同時提出，從設計、結構、風格、功能等方面加強引導，強化產業生態營造、建筑功能管理和建設品質提升。

2024年12月，上海正式啟動量子城市建設。《指導意見》明確，結合量子城市的大模型架構，加強工業企業“一張底圖”和規劃產業用地“一張藍圖”建設，正在集中推進“找地選樓”智能化場景應用開發，提升時空智能大模型應用水平。

控制用地成本，也離不開數字化技術。首次提出建立產業用地價格信息監測平台，對產業用地一級市場、二級市場價格以及產業用地收儲（收回）價格進行重點監測，降低工業企業用地成本，增強區域經濟活力。

加強協同監管，釋放產業用地價值

產業土地價格具有一定公益性，以鼓勵先進產業發展。《指導意見》提出強化事中事后協同監管措施，讓企業合法規范用地，充分釋放產業用地價值。

如，優化全生命周期監管，特別是“未納管”存量項目全面“納管”。加強產業用地供后監管，區規劃資源部門負責項目開工、竣工認定﹔區產業部門牽頭負責項目投產、達產認定。嚴禁企業違法違規違約改變產業用房用途。

企業拿地之后，若將土地轉讓給另一家企業，要如何繼續監管？本輪《指導意見》明確，要加強產業用地轉讓管理，規范使用權轉讓、物業租賃、抵押融資。

首次提出，搭建工業用地二級市場平台，規范交易流程，原則上節余工業土地轉讓、成片開發轉讓工業用地以及工業用地宗地上房地一體整體轉讓的，統一納入平台管理。產業用地使用權發生轉讓的，有償使用合同、產業發展合作協議載明的權利、義務隨之轉移。

規范涉地股權轉讓聯合監管。產業用地受讓人的出資比例、股權結構和實際控制人發生改變的，應當事先經出讓人同意。各區政府應建立土地、產業和市場監管等部門關於涉地股權轉讓的聯合監管機制。

從去年起，上海啟動低效產業用地集中盤活處置，共有45平方公裡土地被煥新，今年集中推進30平方公裡。《指導意見》提出，充分尊重市場力量，推動產業用地城市更新。未劃入城市更新單元和舊區改造范圍的工業用地“二轉二”項目，符合產業准入要求，用地主體可根據詳細規劃，向區規劃資源部門提交零星更新申請，簡化編制項目更新方案。

《指導意見》還明確，建立意見收集反饋和政策更新機制，結合產業發展實際情況，動態增補內容或對相應條款進行修訂，確保時效性和適應性。（記者 戚穎璞）

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