引言：探索超大城市基层治理新路的外冈实践

在上海这座常住人口超 2300 万的超大城市，基层治理面临着人口结构复杂、利益诉求多元、资源整合难度大等挑战。嘉定区外冈镇以 “老大人” 社区治理品牌为突破口，将退休老党员、老干部、文艺骨干等社区精英凝聚成基层治理的核心力量，探索出一条“党建引领、文化赋能、民主协商、多元共治” 的基层善治之路。

从首支 “老大人” 队伍成立至今，这支由百余名 “银发先锋” 所组成的基层治理力量，已累计解决民生难题千余件，成功将 “治理难点” 转化为 “幸福支点”，为超大城市基层治理提供了可复制的 “外冈样本”。

党建引领：锻造基层治理的“银发先锋队”

政治引领：把牢基层治理 “方向盘”

外冈镇将 “老大人” 队伍建设纳入基层党建重要议程。例如在恒荣路社区，“老大人” 遴选需经过 “个人申请—党组织初审—群众评议—公示聘任” 四步流程，其中党员比例不低于 60%；又如，党员居民李建文阿姨作为合唱团牵头人，坚持将红色歌曲教学融入日常排练，在演唱《没有共产党就没有新中国》《歌唱祖国》等经典曲目的过程中，潜移默化地向居民群众传递社会主义核心价值观。这种 “党建+文化”的居民活动模式，让党的创新理论以群众喜闻乐见的形式“飞入寻常百姓家”。

组织孵化：构建全周期培育体系

为了提升 “老大人” 的专业能力，外冈镇建立多维度的培育机制，即在赋能上，定期对老大人团体进行培训，邀请专家学者讲授基层治理、法律调解等课程，提升老大人的业务能力；在实践上，安排资深“老大人”带领新成员参与矛盾调解、社区议事等实战场景。例如兰郡社区“老大人”管老师，通过“传帮带”培养出 5 名年轻调解骨干，2024 年成功化解遗产纠纷、噪音扰民等难题 10 件。此外，外冈镇设立“老大人党员先锋岗”，让党员发挥模范带头作用，以志愿服务的形式充实基层治理力量，使其承担上传下达、服务群众、凝聚社区等职责，从而真正架起党群之间的“连心桥”。

机制保障：激发队伍内生动力

为确保 “老大人” 队伍的可持续发展，外冈镇建立多种机制以赋能老大人队伍发展。一是实行“老带新”制度，要求每位退出者推荐1-2名接班人。例如李建文阿姨为了培养合唱团副团长，有意识地带领新人参与活动策划、矛盾调解等全流程以确保服务不断档。同时，外冈镇也格外注重采取“荣誉激励”的方式，例如景苑社区老大人郭伟明曾被评为外冈镇“先锋老大人”，同时连续4年被评为嘉定区“优秀楼组长“，从而形成 “评选一个、带动一片” 的示范效应。

文化赋能：激活社区治理的 “精神黏合剂”

“文艺团队+治理平台” 的创新模式

恒荣路社区的 “合唱团” 是 “老大人” 文化治理的典型案例。李建文阿姨将单纯的文艺团队升级为“治理共同体”，团员们在热身过程中相互交流邻里问题。而邻里间也因共同参与合唱团活动而彼此熟络、互帮互助、化解矛盾。正如李建文阿姨在采访中所说：“大家都来这里跳舞，每周来跳舞心情都变好了，回家之后氛围也更好了，而且大家都在同一个合唱团，有什么矛盾自然也是好解决了。”

全龄段文化活动的治理效能

杏花社区以 “杏十坊” 为载体，打造 “一老一小” 文化生态圈，即在杏艺坊开设非遗面塑、书法绘画等课程，由 “老大人” 倪放华老师等社区能人负责授课，年均开展活动 60 场，吸引 500 余名社区老人参与。这些活动不仅传承文化，更成为老年人参与治理的 “缓冲带”——老人们在课堂上交流社区问题，形成“文化议事” 的独特场景。

民主协商：构建全过程人民民主的 “微观实践”

"老大人议事厅"：搭建居民协商主平台

外冈镇各社区普遍设立"老大人议事厅"，构建了"居民提事—老大人议事—多方决事—共同办事"的民主协商闭环。景苑社区通过该平台每月收集居民反映问题20余起，老大人郭伟明采用"分级处理"模式，即能现场解决的立即调解，而遇到复杂问题则联动居委、业委会、物业"三驾马车"共同协商解决。2024年以来，该社区通过老大人议事厅成功化解充电桩安装、外墙保温层维修等重大民生问题十余件。

“微网格议事角”：延伸协商末梢神经

恒雅社区创新设立“微网格议事角”，由楼组长老大人牵头组织微协商。老大人邵文乔在整治地下车库堆物问题时，采取“实地调研—群众听证—试点推进”三步工作法，两个月内完成10余个地下车库的彻底清理。该社区通过网格议事角解决的问题中，九成问题实现"当日议、当日决"，重复投诉率显著下降。

"方言调解"：本土化协商特色

针对动迁社区老年居民多的特点，葛隆村老大人陆明贤运用方言优势开展"茶桌调解"，生动践行了全过程人民民主在基层治理中的创新实践，仅在2024年就成功化解宅基地纠纷8起、家庭矛盾15起。该村党支部书记陈学锋向我们介绍道，“老大人用乡音讲乡情，比政策条文更管用。”令人欣喜的是，该村连续三年保持12345投诉率全镇最低。这一实践成效表明，只要坚持人民主体地位，同时创新民主实践形式，就能让基层治理更有温度、更富成效。

多元共治：打造基层治理共同体的“外冈样本”

"三驾马车+老大人"协同治理机制

喜泉社区建立以"居社联动、多元共治"为工作理念的居委统筹、老大人穿针、物业公司落实的工作模式，生动践行了党建引领基层治理共同体的创新实践。例如，在解决该社区29号楼垃圾乱扔问题时，老大人施亚俭充分发挥基层党组织联系群众的桥梁纽带作用，联合物业安装监控，将党的群众路线贯穿于问题解决全过程。该社区党总支书记陆微曾表示，“老大人熟悉民情，能精准找到问题症结，是构建‘人人有责、人人尽责、人人享有’的社会治理共同体的重要力量。”这一实践充分彰显了党建引领多元主体协同治理的显著优势，目前已作为典型经验推广至全镇各居村的楼道。

"新老居民融合"共治计划

针对社区居民中新上海人占比高的现状，景苑社区开展"老大人带新邻居"行动。老大人郭伟明通过发挥党员先锋模范作用，通过"帮搬家、教分类、传家风"三步法为社区新居民提供服务，从而使得新居民的社区参与率大幅提升。外冈镇社工办副主任张敏超向我们介绍说，“老大人的‘熟人权威’是打破社区冷漠的关键。”这一实践表明，只有坚持党建引领下的多元主体协同共治，才能让新老居民在共建共治共享中增强获得感和归属感。

基于"五社联动"的资源整合行动

恒雅社区基于“五社联动”理念，充分整合社会工作者、社区社会组织、社区志愿者、社区公益慈善资源的优势。例如，在帮扶独居老人方面，老大人联合社区卫生服务中心建立"每日敲门"制度，仅在2024年就成功预警3起突发疾病事件。社区党总支书记陈黎介绍，“熟人社区有些事是很好说的，通过不同于传统的方式，比如说不像我们这种以工作上面的这种方式，以他们做熟人社区，就可以更好地去为居民群众排忧解难。”

结语：基层治理的 “人民逻辑”

外冈镇“老大人”的实践，本质是一场“以人民为中心”的治理创新探索。这些平均年龄近七旬的“老大人”，采用“熟人社会”的智慧不断破解“陌生人社区”的难题，将我们党的政治优势持续转化为治理效能，从而让文化认同成为治理纽带，使民主协商成为治理常态。他们的故事生动地告诉我们，基层治理不需要惊天动地的创举，只要把“人民”放在治理场域之中心，充分激发群众的内生动力，就能在细微处见真章，在平凡中见伟大。当越来越多的“李建文阿姨”“浦文清老师”等社区积极行动者日趋活跃在基层治理一线，超大城市的基层治理，必将绽放出更加璀璨的人民之光。

[ 作者：俞祖成，上海外国语大学（全球）城市基层治理研究中心主任、教授/博士生导师；杜明慧，上海外国语大学（全球）城市基层治理研究中心研究助理 ]

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