专项债发行“快马加鞭” 稳投资作用逐步增强

专项债扩容 稳投资加力(统筹抓好改革发展稳定各项工作)

本报记者 曲哲涵

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截至3月31日，各地发行新增专项债券1.08万亿元，发行规模同比增长63%，结构更优，对社会资本的撬动作用逐渐加大。

中央政治局会议指出，积极的财政政策要更加积极有为，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模。国务院常务会议明确再提前下达一批地方政府专项债额度，带动扩大有效投资。加快专项债发行进度的同时，也必须绷紧“防风险”这根弦，完善相关制度，提高专项债资金使用效益。

面对新冠肺炎疫情影响，积极的财政政策不断加力提效。中共中央政治局3月27日召开会议指出，加快地方政府专项债发行和使用，加紧做好重点项目前期准备和建设工作。

今年以来专项债发行使用情况如何？重点投向哪些领域？如何提高资金使用效益、有效控制风险？就这些问题，本报记者进行了采访。

扩总量、优结构，促投资效果初步显现

水碧沙白的厦门，是一座高颜值的现代化城市。不过，城中村、老旧城区和城乡接合部的生活污水收集处理能力跟不上，一直是这座城市的“隐痛”。2020年是厦门城镇污水处理设施建设“十三五”规划的收官之年，按计划，到年底全市将新增污水处理能力70万吨/日，实现污水“全收集、全处理”。年初厦门市发行25亿元专项债，为这项工程筹资。目前资金已拨付到位，工程建设热火朝天。

与厦门一样，越来越多的地方正通过发行专项债来加快基础设施建设，补短板、惠民生，稳投资、促发展。数据显示，财政部目前已提前下达两批2020年新增专项债限额，规模合计1.29万亿元。截至3月31日，各地发行新增专项债券1.08万亿元，占新增额度的84%；发行规模同比增长63%。各地发行新增专项债券实际用于项目8255亿元，占发行额的77%。

专项债发行“快马加鞭”，稳投资作用逐步增强。

——结构更优，更快形成实际投资。

2019年我国共发行专项债25882亿元，但万得数据显示，其中棚改、土地储备专项债合计13789亿元，占半数以上，这样的“债务结构”不利于形成有效投资。

2019年中央经济工作会议提出，财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。国务院常务会议为此明确，2020年新增专项债券不得用于土地储备及与房地产相关领域，不得安排产业项目，不得用于偿还债务。

据海通证券测算，截至3月19日，已发行的1万亿元专项债中，85%的资金投向基础设施建设，其中交通基础设施投资占比最大。

——“杠杆”更强，对社会资本的撬动作用逐渐加大。

2019年6月，中办、国办发文首次明确专项债可作重大项目资本金。2019年11月，国务院再次发文，明确专项债在项目资本金中占比，根据项目类型不同，最低可为15%—25%。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚认为，专项债用于重大项目资本金，相当于为项目增信，可吸引带动更多社会资本跟进。

中信证券的研究报告数据表明，2019年专项债用作项目资本金比例不足1%。而2020年3月，共有96个项目将专项债用作资本金，占新增专项债规模的12.21%。

财政部副部长许宏才介绍，目前各地用于重大项目资本金的专项债券规模约1300亿元。财政部日前也明确，以省为单位，可用于项目资本金的专项债占该省专项债规模的比例，可突破20%的限制，这为专项债进一步发挥“乘数效应”，支持基建投资，带动社会投资，勾勒出更大想象空间。

顺应形势、贴近需求，财政政策更加积极有为

加快复工复产是当前重点工作之一。广西财政厅有关负责人告诉记者，自治区共安排提前批专项债券63.37亿元，支持42个产业园区、标准厂房项目加快建设，比2019年全年用于产业园区建设的专项债券额度增加44.22亿元，增长230.9%。“这给企业复工复产注入强大信心！比如贺州市生态产业园厂房建设项目，共使用专项债券资金1.2亿元。园区已引入不少优质企业，仅祥云亿航智能科技一家，预计年产值可达200亿元，提供就业岗位1500个，增加税收16亿元以上，还能带动当地高科技产业链发展。这笔‘债’完全符合‘融资规模与项目收益相平衡’的要求，借得值。”该负责人说。

3月31日的国务院常务会议决定，抓紧按程序再提前下达一定规模的地方政府专项债。中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为，第三次提前下达的专项债，除继续向基建投资倾斜、弥补民生短板外，还回应了疫情暴发对我国应急医疗和公共卫生建设提出的新要求，同时兼顾扩大消费对新基建提速的需求，以及推动复工复产、稳岗就业对职业教育等准公共服务的需要，“这是积极的财政政策更加积极有为的体现。”

积极的财政政策，不仅要体现在总量扩张上，还应进一步增强政策的时效性。这也是今年接连“提前”下达专项债额度的原因。所谓“提前”，是指在今年全国两会召开前。以往，每年地方政府债务限额，都需要在当年3月由全国人大批准后，再将发债额度分解到各省份，而后在市场上发行专项债券。地方筹集到资金落实在项目上，基本上要到下半年。

为提高政策时效性，2018年12月召开的十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。预算报告和草案经全国人大批准后，地方政府新增债务实际规模按照批准的预算执行。那么，接下来再次“提前”下达专项债的额度会有多少？2019年全国新增地方政府债务限额为3.08万亿元，照此测算，2020年全国两会前可下达的当年地方债限额为1.85万亿元。目前，财政部已提前下达2020年新增地方政府一般债务和专项债限额合计18480亿元，可提前下达额度接近使用完毕。不过受访专家表示，鉴于今年全国两会延迟召开，加上受疫情冲击稳投资任务更为紧迫，可突破有关限额要求，再次提前下达1万亿元左右专项债限额。专业机构预测2020年全年专项债规模为3.35万亿元—3.5万亿元，甚至超出这一规模。

重绩效、防风险，不能“萝卜快了不洗泥”

扩大专项债发债规模，加快发行进度，对我国政府债务总体风险情况影响几何？

许宏才表示，我国政府债务规模近年来有一些增加，但是增幅和债务风险水平总体可控。“截至2019年底，我国政府债务的负债率（债务余额/GDP）为38.5%，低于欧盟国家60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。”

不过，加快专项债发行进度的同时，必须绷紧“防风险”这根弦。

此前，财政部已明确“谁举债谁负责”“资金跟项目走”等原则，强调项目要聚焦补短板、强弱项的基础设施项目，优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，决不能一哄而上，“萝卜快了不洗泥”。

提高专项债资金使用效益，相关制度仍需完善。

——继续完善地方政府专项债券分配方式。中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕认为，对基础相对薄弱的地区，要通过调整专项债券结构如增加公路债券等方式给予必要支持。同时遏制一些地区“等靠要”做法，支持力度可实行“累退制”或根据绩效进行相应增减调整。

——坚决杜绝资金闲置。去年年中各地出炉的审计报告显示，部分地区由于项目规划不合理、储备不足、进展缓慢等原因，出现地方债资金闲置问题，有些甚至闲置一年以上。

——提高专项债市场流动性。中国财政科学研究院研究报告显示，截至2019年11月末，地方政府债券余额占债券市场比重为22.34%，但在二级市场成交额占比仅为4.96%。专业人士指出，未来应通过多种措施激活专项债市场流动性，以此促进政府规范举债行为、防范地方债务风险，提高举债资金使用效能。

《 人民日报 》（ 2020年04月16日 07 版）