人民城市理念回答了城市发展为了谁、依靠谁的基本问题，突出强调人民群众在城市建设、发展和治理中的主体地位。推动人民群众有效参与城市共建共治，提升城市基层治理能力成为当前及今后城市工作的重要内容。全过程人民民主作为是最广泛、最真实、最管用的民主形式，能够深度组织动员人民群众参与到基层治理中来，切实提升人民群众在基层治理中的主体感和政治效能，赋能人民城市建设。

一、全过程人民民主注重“民生治理过程”

西方民主重点关注选举过程，对选举之后的治理以及治理过程中的民主不甚关注。全过程人民民主不但关注选举，更关注治理过程，注重将民主机制广泛应用于民生事物的治理之中，组织动员人民群众自主解决急愁盼的问题。

一是发挥民主的民生绩效。民主是民生事物治理领域的重要工具，在与广大民众利益密切相关的公共事物决策、监督、治理中能够发挥民众动员和民意凝聚功能。当前城市老旧小区面临基础设施陈旧、物业服务低效、公共空间失序等难题，这些公共议题成为促发居民民主议事的契机。在居两委组织下，楼栋居民成立电梯加装小组、自主讨论电梯加装的成本分担、后续维护、合理补偿等议题；同样在美丽家园项目落地小区的过程中，小区居民代表共同商议规划方案、协调不同主体利益、应对少数人不合作难题，保障大多数人的合理诉求。总体上看，通过民主意见测评、民主投票和民主协商等环节，社区居民能够形成公共意志和公共规则催化合作，共同面对和解决急难愁的民生问题。

二是发挥过程的治理功能。民主运用技巧很大程度上决定了民主治理效能。民生事物治理涉及公共参与、权责平衡、克服搭便车等诸多治理细节，如果只注重结果层面的物质供给，忽略过程层面的合作意识培养，政府提供再多公共资源都难以实现预期效果。当前城市社区面临物业服务成本上升和居民拒绝提价的普遍性合作难题。作为市场主体的物业公司一旦出现持续亏损将会撤离小区，公共物业服务陷入停滞困境。面临小区生活垃圾长期无人清运的难题，绝大多数居民的参与意识被激发出来，街镇政府和居两委组织如能组织居民代表开会核算成本、讨论化解方案，并通过居民较长时间的过程参与，塑造居民物业成本预期和公共规则意识。

全过程人民民主在民生事物治理领域通过前端民意征集汇集民需，中端治理阶段组织居民协商讨论化解方案，形成有力回应基层治理难题的民主技术路线。

二、全过程人民民主赋能人民城市建设的条件机制

超大型国家治理面临成本约束难题。任何一个国家不可能也不应该包揽社会治理事务，自治合作是城市居民实现美好生活的根本路径。从人民城市基层治理层面看，全过程人民民主赋能人民城市建设需要内外部条件作支撑。

一是居民民主治理的行政支持。居民住宅区作为一个共有产权单元，是居民私人生活和公共生活的物质基础。我们应超越行政与自治二元对立的视角，充分发挥居委会支持、引领住宅区居民自治内部事务的功能，积极建设居民参与协商的平台、渠道和机制，打破传统社区精英治理结构，提升基层民主自治的组织引领和保障水平。

二是居民民主参与的能力提升。居民民主参与的有序有效是实现民主治理效能的基础。在居民民主参与乏力的背景下，社区居两委组织通过提炼与广大民众利益相关的公共话题，发掘社区积极分子和专业人士设计治理方案，同时通过微信群、社区治理平台以及楼组长等媒介动员居民参与表达意见，并邀请不同意见的代表沟通交流形成公共意见。在此过程中，社区民主治理机制成功吸纳更多居民参与、表达，并催发各方对治理方案的支持。上海某社区党组织用7个月时间讨论小区篮球场更新的话题，虽然时间成本较高，但通过这一事件训练了居民民主议事的能力、深化了公共事务治理的民主机制。

三是构建民主治理的正反馈机制。社会动员和社会参与可持续的关键是形成内在的动员资源再生产机制，参与正反馈则是个体居民持续参与公共事务的重要动力。在社区公共事务治理需要时间、精力、情感以及经济成本的背景下，如何对广大居民以及中坚居民形成有效激励，成为全过程人民民主理念扎根社会的重要议题。基层政府除了挖掘、培养社区治理积极分子外，还应在公共事务治理中切实提升居民参与的获得感、幸福感。在实践中，地方政府和居委会可以针对居民的社会关系拓展、个体荣誉感、居住环境优化、共同体意识提升以及组织认可等需求给与制度支持和非正式激励，夯实民主治理的社会基础。

四是细化“人民”概念区分不同群体诉求。城市社会人口复杂多元，不同群体的利益诉求不同甚至相互排斥，只有清晰识别不同类别的诉求及其因果逻辑，才能有效应对。当前城市社区治理最关键、最复杂的要素是人，摸清社区居民的人员构成，理清社区治理的主导力量，是社区开展群众工作的前提。整体上看，在人员分类基础上，有必要强化引领先进成员、团结中间成员通过民主协商机制克服集体行动困境，抵制精英或不良分子侵蚀公共利益；通过民主监督机制保障普通居民权益，维护社区治理的公共性。

三、社区治理全过程人民民主的重点领域

城市治理是一个复杂的系统工程，人民群众能够广泛参与的治理区域主要在社区。从社区治理现状出发，如下重点领域有待突破。

一是住宅区共有产权部位的监管、运营、维护和治理问题。中国城市住宅区以多层和高层住宅为主，小区的公共绿地、广场、道路和基础设施为多户居民共有。然而，如上共有之物经常陷于公地悲剧的治理情形，绝大多数人不关心和少数人（以及物业公司）占用的现象同时并存。住宅区公共利益维护者要么缺位，要么无法发挥作用。

二是物业服务失序难题。城市小区物业纠纷进入多发频发阶段，居民不愿交或者不愿提高物业费，物业公司通过减少工作人员、占用公共空间等方式找补成本，以及通过给少数社区精英好处维系物业合同，诱发多数居民与少量精英、物业之间的矛盾纠纷。

三是业委会自治困难。业委会是住宅区居民的公共利益代表，是经过业主选举而生成的自治组织。从调研情况看，业委会权力过大而监督缺位、业委会不敢作为或不愿作为、业委会组织动员居民乏力等现象突出，难以发挥业主民主自治的功能。不少积极作为的业委会成员因付出与回报失衡而伤心辞职，导致业委会运转困难，又因业委会成员补选程序复杂而出现业委会瘫痪的现象。

四是流动人口以及新就业群体的社会融合问题。流动人口作为住宅区居民的一份子，享有居住及其附属权利，楼栋公共安全和良好居住环境离不开流动人口对公共规则的遵循，例如电动车充电、生活噪音等问题。有必要通过楼栋自治、居民代表等民主治理平台将流动人口和新就业群体吸纳入社区治理体系，并通过公共活动和公共服务等方式促进其社会融入，培育有规则有温度的生活共同体。

五是市民服务热线有效治理问题。市民热线已成为各地市政府与居民沟通互动的重要桥梁，亦是市政府通过行政压力体制推动公共部门回应居民的重要机制。然而，越是有效的响应渠道越容易出现拥堵，最终可能导致渠道失灵。枫桥经验的重要价值是将矛盾解决在基层，市民服务热线同样强调问题的属地解决。但问题能够属地解决的关键在于基层政府部门的专业能力和组织动员群众自行解决问题的能力。通常情况下，政府部门能够有效化解专业、简单、合理的诉求，但无法解决复杂、综合、无理或部分有理部分无理的诉求。如果基层政府在强考核压力下无原则地提供服务产品，则会导致更多无理诉求涌入市民热线，诱发热线治理失灵和基层治理失序。反过来，基层政府如果能够通过组织居民代表和当事人召开问题研判会、民众评议会，整合力量应对复杂性诉求、有效筛除不合理诉求，发挥民主协商的民生绩效和政治绩效，将有利于人民城市共建共治共享目标的实现。

（作者为同济大学政治与国际关系学院副教授 来源：“岳麓公共治理”微信公众号）

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