“十五五”规划编制复杂，规划协同形成合力尤其重要

为规划单独立法，上海为何如此迫切

5月28日，上海市人大常委会审议通过《上海市发展规划条例》（以下简称《条例》）。《条例》将于2025年7月1日开始施行。

这是上海首次为发展规划工作立法，在此之前，上海的发展规划都是按照工作惯例接续推进。

正值“十五五”规划编制的关键时期，这部地方性法规的出台恰逢其时。记者专访了上海市宏观经济学会会长、上海市“十五五”规划专家咨询委员会专家王思政，在他看来，“十五五”规划编制无疑是近几次发展规划中复杂程度最高的一次，规划协同、形成合力尤其重要，这也是法规出台的重要背景。

“十五五”规划复杂程度高

记者：从1953年至今，中国一共编制实施了14个五年规划（计划），五年规划的接续实施已经成为实践惯例，上海为何要为规划单独立法？

王思政：的确，制定实施五年规划已经成为我国经济社会发展的惯例，虽然这套制度最早是借鉴苏联模式，但中国已经坚持了70多年，这在世界上是独一无二的。

在实际操作中，五年规划会遇到很多需要协同、平衡的问题。一个明显的例子是，五年规划是按照日历年度“5的整数倍”推进，与我们的党代会时间、政府换届时间错开。如何保证规划实施的延续性很重要。

政府很多部门都有专项规划，包括产业、人口、能源、财政、土地、金融等方面。专项规划应该要与发展规划相协调，这样才能将资源利用最大化，把发展规划真正落实到位。

所以为规划立法是一件迫切的事，之前上海好几次想做。今年4月底，国家发展规划法草案已经公开征求意见，上海现在出台地方性法规也符合国家整体步调。

记者：此次条例出台正值“十五五”规划编制关键时期，立法与“十五五”规划有什么联系？

王思政：为规划立法，对上海“十五五”规划尤其关键，因为“十五五”规划应该说是最近几次五年规划中最复杂的一次，难度非常大。

内部来说，党的二十大提出2035年要基本实现社会主义现代化，“十五五”规划也会涉及十年目标的展望，这是重要节点上的规划。

外部来说，世界百年未有之大变局加速演进，上海又是一个外向型经济的城市，我们还是要做好自己的事，要练好内功，规划是一个非常重要的抓手。

规划协同防止“合成谬误”

记者：你提到在国家立法前，上海就有推出规划地方性法规的想法。为什么地方上对规划立法的需求这么强？

王思政：因为在规划落实的操作层面，地方往往会碰到更多问题。近年来，土地、城建、金融等领域的规划立法不断完善，反而是宏观发展规划的法律缺位，导致地方在规划落实过程中，碰到很多因规划协同不够而难以操作的情况。

现在有时会遇到，出台的政策单个去看很有道理，但是放在一起整体效应却有问题。这在经济学上有一个术语，叫“合成谬误”。这个问题已经引起了中央注意，在近两年的中央经济工作会议、政府工作报告中，多次强调“增强宏观政策取向一致性”，就是为了增加政策的协同性，让政策形成合力。

实际上，发展规划应该是最强调协同的规划，因为发展规划涉及方方面面，宏观微观问题都会涵盖到。上海的发展规划除了促进不同部门间的协同，还有区与市的协同、市与区域的协同、市与国家的协同，因此规划协同非常重要。

记者：具体来看，《条例》怎么解决规划协同的问题？

王思政：《条例》是以法律法规的形式，明确了发展规划的功能定位、规划编制的整体程序，为提升规划协同性提供了法治保障。比如《条例》第九条规定，本市健全国民经济和社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。

另外，此次立法还有一个亮点，即明确了上海与长三角有关省市建立规划协同机制。我们做规划一直讲“上海的大部分规划内容都是国家战略”，所以上海发展规划和长三角、国家战略协同非常重要。这些方面在此次立法中都有明确的体现。

为重大项目提供要素保障

记者：从这次《条例》能看出上海“十五五”规划的哪些重点方向或者编制思路？

王思政：这次《条例》有一个特色，非常强调对重大项目的要素保障，明确了要对列入发展规划重大项目的土地、海域、能源等需求优先予以保障。

规划重大项目是上海发展的一条成功经验。回顾过去，上海每一个发展规划中都会建设几个龙头产业项目，如钢铁、汽车、船舶、航空、集成电路和新能源等，由此带动整个产业链、产业生态的发展，催生大量中小微企业，形成产业和服务大军，促进人口规模和经济流量增长，逐渐形成“五个中心”。

理论上，一个城市经济社会发展规划，都是先有功能规划，再有空间规划、专项规划。比如美国的硅谷，就是先有科技产业聚集，然后再完善城市空间布局。

但重大项目落地会面临很多阻碍，此时以法律形式强化要素保障很有必要。当前经济发展形势变化非常迅速，我们必须要在规划阶段，就做好财政、土地、金融、能源等方面的要素高效配置工作，发挥合力，才能推动规划的真正实施落地。

（来源：解放日报 记者 吴丹璐）

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