?大江东｜对标国际“最高” 上海这样立法优化营商环境

4月10日，上海市十五届人大常委会第二十次会议。《上海市优化营商环境条例》（以下简称《条例》）全票表决通过，并于当日开始施行，正式成为上海的一项地方性法规。

自十九大召开以来，“优化营商环境”一直是上海市委市政府最关注的工作之一。

2017年至今，上海市委市政府连续召开优化营商环境推进会议。“一网通办”“一窗通受理”“政务服务‘好差评’”等一系列改革举措从无到有、从陌生到熟悉，推动上海各政府部门开展了一场轰轰烈烈的效能革命。

那么，与兄弟省市的同类法规相比，作为“改革开放排头兵、创新发展先行者”的上海，此次的条例中，有何亮点？

“这个法规中的亮点有很多，但总得来说，上海营商环境改革的目标方位很明确，就是对标国际最高标准、最高水平，让上海这个国际化大都市的市场活力得到充分迸发。”

《条例》表决通过后的新闻发布会上，在回答大江东工作室提问时，上海市发改委副主任朱民作了这样的回答。

此次《条例》的通过和施行，是对近年上海优化营商环境工作的总结，也是对这个社会主义现代化大都市国际一流营商环境建设的新展望。

政府主要负责人是优化营商环境的第一责任人

上海市人大常委会审议条例现场。 展翔摄

此次通过的《条例》共八章八十条，从市场环境、政务服务、公共服务、监管执法、法治保障等五个主要方面作了多项规定。

围绕破解市场主体可能遇到的痛点、难点、堵点，《条例》要求上海要打造企业全生命周期服务体系，在企业开办、融资信贷、纠纷解决、企业退出等方面持续优化。

同时，要平等对待各类市场主体，依法保护市场准入方面的平等待遇，并依法平等适用国家和上海市支持发展的政策，享有公平适用资金、技术、人力资源、土地使用权以及其他各类生产要素和公共服务资源的权利。

《条例》还要求上海市各级政府及有关部门、事业单位不得违反合同约定拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，也不得变相延长付款期限，并且要探索建立拖欠账款行为约束惩戒机制。“促使政府、事业单位守约践诺，治理拖欠企业账款问题，政府变更或者撤回已经生效的行政许可、采取应急征用等措施的，应当依法对市场主体予以补偿。”上海市人大常委会法工委主任丁伟说。

近年来上海对优化营商环境的诸多探索也在《条例》中得到了体现，如要求上海市政务服务事项中除法律、法规有规定或涉及国家秘密等情形的，全部纳入“一网通办”平台；企业办理政务服务事项，使用符合法律规定条件的电子签名，与手写签名或盖章具有同等法律效力；通过国际贸易单一窗口，为申报人提供进出口货物申报、运输工具申报、税费支付等全流程电子化服务。

对于监管执法，《条例》要求推动创新监管方式。推行分类监管、信用监管、“互联网+监管”等监管方式，除直接涉及公共安全和群众生命健康等特殊行业、重点领域外，全面推行“双随机、一公开”监管，促进公平公正监管执法。

此前，上海多个部门曾探索施行市场轻微违法违规经营行为不予行政处罚制度，这一点也在《条例》中得到了体现。“对市场主体推行包容审慎监管，授权市政府有关部门探索建立不予实施行政强制措施清单。”丁伟说。

在政府职责上，《条例》也作出了清晰明确的规定，上海市、区政府应当加强优化营商环境工作的组织领导，按照优化营商环境的原则和要求，建立健全优化营商环境的统筹推进工作机制，完善服务企业联席会议机制, 加强统筹本行政区域企业服务工作。政府主要负责人是优化营商环境的第一责任人。

两个“最高”，是目标方位

第二届进博会期间，上海允许国外仲裁机构在自贸区新片区设点。 巨云鹏摄

自今年1月1日起，国务院于去年10月颁布的《优化营商环境条例》正式开始实施，这也直接带动全国不少省市开始制定各自行政区划内的优化营商环境地方性法规，包括北京、江苏、河南在内，有的已经通过，有的正在制定当中。

左顾右盼，“最高标准、最高水平”或是上海这部法规中最引人注目的词汇之一。

《条例》总则提到，优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体获得感为评价标准，以政府职能转变为核心，以“一网通办”为抓手，全面深化“放管服”改革，践行“有求必应，无事不扰”的服务理念。对标最高标准、最高水平，打造贸易投资便利、行政效率高效、政务服务规范、法治体系完善的国际一流营商环境，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的发展环境。

作为世界银行营商环境报告的样本城市的上海，如何才能让这两个“最高”真正落实到法规法条中？

“我们的立法工作班子专门有对照表，参照世行的标准、国务院的条例、兄弟省市的经验，一一进行对比，确定最优、适合上海的条款。”丁伟说。

在世界银行营商环境报告中，共有包括开办企业、办理施工许可、登记财产、获得信贷、跨境贸易等在内的10项指标，“世行的指标后还会附有最佳实践，把世界上哪个地方这个方面做得最好列在其中，立法过程中我们一一对照比较，好的经验和做法，都会进行吸收和借鉴”，一位立法工作班子成员介绍。

通过与“获得信贷”指标中排名靠前的城市对对标，《条例》中除了普惠制金融外，还增加了征信保障的内容，鼓励金融机构未诚信经营的中小企业提供无抵押信用贷款。“在地方立法权限上，希望能推动解决中小企业融资难问题”，该成员说。

系统化法治建设将持续推进

2020年上海两会期间，代表委员们在审议《政府工作报告》。 巨云鹏摄

“营商环境的法治建设是一个系统化、规模浩大的过程，不是说立一个条例营商环境就好了。”丁伟说，以法治形式优化营商环境将会是一个渐进的过程。

《条例》中，除对政府及有关部门的规定外，对法院、检察院等司法部门工作也提出了新的要求。如要求上海市各级法院要加强网上诉讼服务平台建设，支持各级法院依法公正审理涉及市场主体的各类案件，平等保护各类市场主体合法权益，支持各级检察院对法院审判活动实施法律监督。

优化法治化营商环境也是近年来上海市各司法机关的共识，上海法院系统、检察院系统均出台一系列相关文件，要求服务保障上海国际一流营商环境建设。

近期出台的《上海市检察机关服务保障全面深化国际一流营商环境建设2020年行动方案》中，特别提出要积极稳妥拓展检察公益保护范围，包括加大对企业产权、投资和企业家个人隐私等合法权益保护力度，探索推进知识产权、证券、外贸等领域检察公益诉讼，切实保护中小投资者权益；围绕产权保护、合同执行、市场秩序维护等重点领域，加大引领性民事裁判监督案件办理力度，深化对涉企民事执行、行政非诉执行案件的监督，切实保障企业创业发展。

在此次上海市人大常委会对《条例》的审议中，不少常委会委员对其后续的落实也提出了意见。

顾伟强委员表示，要加大对“两院”开展法治化营商环境司法保障工作的支持和监督，营造更加规范严格和公平正义的法治化市场，将司法在优化营商环境中的功能作用发挥到位。

李鸣委员建议，可建立条例法律适用性工作的年度评估机制，及时对优化营商环境条例作出适时适度的修正，不断提升其权威性和可操作性。

苏明委员提出，要抓紧出台相关配套政策，把为科技型企业提供全生命周期综合金融服务等条款落实落细。

“其实每年都有十几项地方立法项目，但今年上海的地方立法就聚焦一个鲜明的主题：优化营商环境”，丁伟坦言，在金融、外商投资，知识产权等不少领域，长期以来都存在体制机制上的问题，“我们力争通过几个地方性法规的制定、修改或删除，把立法机关有限的资源集中在这一个点上，推动解决问题，让上海的营商环境向最高标准、最高水平迈进。”