青浦淀山湖地区三镇联动发展中的规划思维探讨

薛锋 

2017年11月30日16:57  来源:人民网-上海频道
 

2014年5月7日上海市第六次规划土地工作会议之后,为了落实“全面认识城市规划在城市发展中的重要引领作用,精心编制好上海新一轮城市总体规划”的要求,青浦区按照全市统一部署,先后启动了青浦区新一轮城乡总体规划和青浦淀山湖地区三镇(朱家角镇、金泽镇和练塘镇)联动发展的规划编制工作,规划工作在青浦区日益受到重视。2017年6月28日,青浦区委书记赵惠琴主持召开街镇党(工)委书记例会(扩大)会议,并指出当前青浦正处于从经济赶超迈向全面跨越发展的关键节点上,要认真总结经验,坚持规划是龙头、改革是动力、管理是保障、建设是关键,统筹推进规划、改革、管理和建设的联动,科学谋划青浦新一轮发展。之后,区四套班子领导开展街镇区域总体规划调研,到10月中旬完成了所有8个镇的调研工作。在这一轮规划调研中,各个镇会前精心准备,会上镇领导畅谈规划设想,并听取规划编制单位汇报总体规划方案,与会人员共同讨论并明确了城乡发展中规划方案涉及的重大问题和决策。

在城乡发展中,规划处于龙头地位,具有重要的战略引领和先导作用。青浦区四套班子领导去各个镇开展规划调研,如此重视规划,在青浦区历史上史无前例。通过这一轮规划调研,明确了各个镇城乡发展中的重大问题,推动了街镇主要领导重视规划并亲自抓规划工作,争当“规划书记” 和“规划镇长”。往深一层次思考,在工作中并不是每一位同志有机会抓规划工作,但是,在当前学习十九大精神的背景下,大家如果能够学习和掌握规划思维,必然能在新时代更好地贯彻绿色发展的思想,更好地解决不平衡不充分的矛盾。

淀山湖东岸彩虹桥

什么是规划思维呢?应该说这是一个见仁见智的问题。结合青浦淀山湖地区三镇联动发展(又称淀山湖地区国家历史文化名镇联动发展)的工作,交流一些个人的体会:

首先,规划思维是一种全局思维。按照马克思主义哲学的基本原理,事物是普遍联系的。城乡规划编制的顺序一般先编制总体规划,并以批准的总体规划作为上位规划,编制局部地区的控制性详细规划。为了体现全局思维,上海市编制城乡总体规划和青浦区编制淀山湖地区规划,往往放在长三角一体化的背景下进行研究。在2015年,青浦区为了解决长久以来存在的青东青西发展不平衡,提出了青浦淀山湖地区三镇联动发展的设想,就是基于青浦淀山湖地区三镇具有共同的地理位置、资源禀赋和发展定位的全局思维,因而得到了市领导的充分肯定和支持。最近,上海市委书记李强在郊区调研的时候,明确要求与长三角城市接壤的郊区要发挥区位优势,在长三角协同发展上要有新作为,因此,青浦区需要进一步研究把淀山湖地区三镇联动升级为跨省界的环淀山湖地区多镇协同发展,在国内打造跨省界的一体化发展的样板。

环淀山湖地区发展战略概念规划图

其次,规划思维是一种底线思维。十九大报告在谈到加大生态系统保护力度时提出,要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作,就是一种底线要求。2014年启动的上海新一轮城乡总体规划编制工作,在全国第一个提出了建设用地的零增长和负增长,对建设用地的总规模和人口总规模提出了严格的要求,彻底摆脱以往粗放的发展方式。由于淀山湖地区是上海市重要的水源地,而且青浦淀山湖地区的朱家角镇、金泽镇和练塘镇都是国家历史文化名镇,因而这一轮规划中,首先划出了生态保护、基本农田保护和文化保护三条底线,彻底改变了以往常开发商指向哪里建设用地划到那里的做法。朱家角镇原有的乡村高尔夫球场和太阳岛高尔夫球场因为位于二级水源保护区内而关闭,就是与当前的环保底线不符。

第三,规划思维是一种长短结合的思维。规划要完成战略目标,必须要立足长远。从2014年启动的这一轮上海市新一轮城乡总体规划,原确定的规划年限为2040年,超过了一般总体规划20年的规划期限。为了跟十九大报告的战略安排保持一致,规划年限在做调整,周期仍然很长。在青浦淀山湖地区三镇联动发展的总体方案中,实现世界著名湖区的目标既是一个长远安排,也有近期的阶段性目标。比如,今年青浦区启动了淀山湖国家级旅游度假区的创建工作,计划先创建省市级,再创建国家级,最终实现国际度假区的长远目标。规划工作也有侧重近期的战术考量,所以总体规划一般有近期规划内容,详细规划更是指导项目建设的近5年的安排。在青浦淀山湖地区三镇联动发展的总体方案中,为了实现城乡一体化,初步安排了213个补短板的近期实施的项目,以逐步改变青东青西发展不平衡的局面。华为公司看中青西地区良好的生态环境,把研发基地布局到西岑地区,就是因为青浦区近30年来,守住了青西地区珍贵的土地资源和维护了良好的生态环境的一种回报。绿水青山变成金山银山有时候需要耐得住寂寞。

青浦区朱家角镇张马村

第四,规划思维是一种统筹思维。国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合颁发关于开展市县“多规合一”试点工作的通知(发改规划[2014]1971号),开展试点的主要任务是探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路,研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案,是最为典型的统筹思维。青浦淀山湖地区三镇的联动发展,首先必须要处理好生态环境的保护和发展的问题,是探索生态、生产和生活“三生融合”的发展模式,为此,青浦区旅游局和朱家角镇一起在张马村开展乡村旅游的试点。青浦淀山湖地区三镇建设用地占比仅仅约18%,建设用地的指标极其宝贵,做好建设用地的增减平衡工作就十分重要,所以,今年针对淀山湖沿湖地区的建设用地存量资源开展了调查和梳理工作,为用好每一平方米的建设用地摸清了家底。这些有限的建设用地指标,既要考虑基础设施用地,也要妥善安排民生项目用地,还需要预留新导入的产业项目用地。总体来说,城乡建设是综合性极其强的工作,除了地上和地下空间必须兼顾以外,工程技术和文化品味不能偏废,这样才能建造出可阅读的建筑和高品质的城市环境。

第五,规划思维是一种最优思维。规划工作的基础往往不是一张白纸,是有各种条件约束的,因而规划工作的过程中习惯于做一些方案比较,寻找最优的方案。选择不同的方案,往往基于不同的考量,有的侧重于更经济,有的侧重于更美观,也有的侧重于更高效。典型的例子是青浦新城西大盈港双桥建设之前就有两个不同方案的比较,如果建设一座普通的桥梁,具有同样的通行能力,比现在实施的方案可以减少约8000万元的投资。最终确定的方案,尽管投资有所增加,但在青浦新城向西发展的过程中建设了一座具有地标意义的桥梁,延续了水乡的特色。近期刚完工的位于东方绿舟北面的防洪堤项目,在方案设计过程中反复考量,进行方案比选,在水利工程建设中融入了景观和旅游功能,在青浦区老百姓的微信中被称为“彩虹桥”,成为了网红。

第六,规划思维是一种目标思维。城乡规划按照技术规范要求都要设定规划的目标和指标,并按照这些目标开展规划工作,规划完成以后按照批准的规划落实。但在实际工作中,城乡建设和管理难度越来越大,基层领导的事情很多很杂,前几年很多镇里分管建设的领导被动拆迁等急迫的工作牵制而无暇顾及城乡规划的开展和实施。因此,在规划实施中要咬定规划目标不放松,排除各种因素的干扰,发挥钉钉子精神,只有这样才能通过持续不断的努力,一步一步实现规划确定的目标。同样,在青浦淀山湖地区三镇联动发展中,我们也必须围绕建设世界著名湖区的长远目标,严格按照规划制定实施方案进行建设,积小胜为大胜,脚踏实地迈向世界著名湖区。

今年2月23日至24日,习近平总书记到北京市考察城市规划建设和北京冬奥会筹办工作时指出,城市规划在城市发展中起着重要引领作用。城市规划建设做得好不好,最终要用人民群众满意度来衡量。6月27日上午,习近平总书记主持中央政治局常委会会议,专题听取北京城市总体规划编制工作的汇报,并发表重要讲话。规划工作如此重要,在当前学习十九大精神的背景下,学习和掌握规划思维,有利于推进美丽中国的建设,应该成为新时代每一个党员干部的必修课。

(作者单位:青浦区旅游局)

(责编:严远、轩召强)