古鎮如何在保護中發展？如何避免“千鎮一面”？3月1日起，《上海市歷史文化名鎮保護條例》正式實施，這部地方性法規在聚焦歷史文化名鎮“整體性”保護需求的同時，構建起“管理—保護—利用—保障”四位一體的保護體系。

提供法律支撐

目前，上海共有11個中國歷史文化名鎮，涉及5個行政區，分別為：浦東新區新場鎮、川沙新鎮、高橋鎮﹔嘉定區南翔鎮、嘉定鎮街道﹔金山區楓涇鎮、張堰鎮﹔青浦區朱家角鎮，練塘鎮、金澤鎮﹔寶山區羅店鎮。

“長期以來，上海古鎮發展不均衡問題突出，除少數古鎮，如朱家角、新場等已形成特色並集聚人氣外，大部分仍面臨環境風貌退化、功能定位不清、保護利用路徑不明等挑戰。”市住房城鄉建設管理委有關部門負責同志表示，由於此前上海一直缺乏系統保護歷史文化名鎮的專門立法，難以通過統籌空間肌理、文化傳承、文旅融合、運營安全和古鎮品質予以妥善解決。

對此，上海於2025年3月正式啟動《條例》立法工作，由市人大城建環保委、常委會法工委，市司法局、市住房城鄉建設管理委、市規劃資源局、市文化旅游局和市房屋管理局等單位組成立法專班。日前，《條例》已順利通過市人大常委會會議審議，定於今年3月1日起正式施行。

實行保護責任人制

古鎮內的歷史建筑，記錄和見証著一座古鎮的歷史變遷，應當加以保護。而在歷史建筑保護修繕工作中，遇到的一大難題就是產權多元不清、權利主體復雜，保護工作容易出現相互推諉，甚至找不到保護責任人。

此次施行的《條例》則構建權責清晰、協同高效的保護管理體系，夯實組織保障。市住房城鄉建設管理委有關部門負責同志說，《條例》著力打通“管理條塊分割、屬地層級偏低、社會參與不足”等體制機制性障礙，縱向上提高統籌協調層級，確立“市級統籌、區級主責、鎮街落實”的三級政府責任鏈條﹔橫向上厘清“綜合牽頭、專業管理、部門聯動”的部門職責網絡，明確市住房城鄉建設管理部門和區歷史文化名鎮保護管理部門的綜合管理職責，以及文物管理、規劃資源等部門和機構的工作職責﹔此外，在社會面上鼓勵和支持社會力量參與保護工作，構建“政府引導、市場運作、公眾參與”的多元共治生態。

《條例》還引入“保護責任人”制度，明確“歷史文化名鎮保護范圍內實行歷史建筑保護責任人制度”，並細化保護責任人及使用人的保護責任。比如，要按照歷史建筑具體保護要求，進行日常維護和修繕，確保消防等設施設備的正常使用等，而歷史建筑的使用人應當配合保護責任人履行保護責任。

“全域全要素”保護

參與《條例》起草工作的華東建筑設計研究院有限公司副總經理、副總建筑師宿新寶談到了這樣一個問題：曾經有過名鎮雖然保護了古橋，卻沒有保護好名鎮的河湖環境和水系，導致古橋變成了一座旱橋。

對此，此次《條例》將保護對象從“建筑”拓展到涵蓋河湖水系、其他歷史環境要素的“全域全要素”，並明確歷史文化名鎮的整體保護要求及具體保護措施，細化保護范圍內的建設活動、戶外設施設置以及相關標准規范適用等具體要求。

比如，《條例》明確“歷史文化名鎮保護范圍內的建設活動，應當符合相關標准和規范的要求。確因歷史文化名鎮保護需要，有關建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等無法達到標准和規范的，有關部門應當按照環境改善和整體功能提升的原則，制定適合歷史文化名鎮保護的技術規定”。

為了建立系統化保障機制，《條例》還明確保護資金納入各級財政預算，允許按實際提高設施建設維護標准，筑牢立法實施支撐。

開辟創新發展彈性空間

保護不是簡單封存，而是要量體裁衣式“以用促保、以保促用”。市住房城鄉建設管理委有關部門負責同志說，《條例》專門用一個章節來講“傳承利用”。比如，《條例》明確加強歷史文化資源挖掘，鼓勵講好名鎮故事，支持非物質文化遺產活態保護傳承，促進老字號傳統技藝傳承與品牌傳播﹔推動文旅融合發展，支持歷史文化名鎮提升旅游業態，打造高品質文化休閑旅游目的地﹔並鼓勵運用大數據、人工智能、虛擬現實等現代信息技術，加強虛擬展示、智慧導覽、互動體驗等產品和場景的開發創新，提升歷史文化名鎮傳承利用數字化、智能化水平。

為避免同質化競爭，《條例》還明確歷史文化名鎮保護規劃的編制要求和內容，要求“保護規劃應當體現歷史文化名鎮的特點，維護歷史文化遺產的真實性和完整性，統籌好保護與發展的關系”。《條例》同時規定，區政府根據保護規劃組織制定歷史文化名鎮商業業態導則，並支持各區建立與歷史文化名鎮特點相適應的建設、運營、治理機制。

《條例》設定了不可逾越的保護紅線，也開辟了創新發展的彈性空間。宿新寶告訴記者，此前歷史建筑在活化利用時曾碰到消防設施無法按照現行標准和規范設置的問題。此次《條例》則明確，“確因歷史文化名鎮保護需要，無法按照標准和規范設置的，由區人民政府組織住房城鄉建設管理、規劃資源、文物管理、房屋管理、消防救援等部門和機構，編制防火安全保障方案。市住房和城鄉建設管理部門、市消防救援機構應當對防火安全保障方案的編制加強技術指導”，相當於可以“一事一議”。

從“誰來管”“保什麼”“怎麼用”到“如何保障”，《條例》構建了一個完整制度閉環。市住房城鄉建設管理委有關部門負責同志說，《條例》的頒布實施標志著上海的歷史文化名鎮保護工作從此進入了法治化、系統化、精細化的新階段，為守護好上海這座國家歷史文化名城的“鎮之瑰寶”，賡續城市文脈，賦能高質量發展，提供堅實而有力的法治支撐。