全國首創！低效產業用地“兩評估一清單一盤活”，6條路徑催生產業新空間

短短半年多，上海3390幅土地迎新生

盤活處置低效產業用地37.8平方公裡，接近兩個黃浦區那麼大

上海產業用地“兩評估、一清單、一盤活”專項行動將以三年為一個工作周期，按年度滾動推進

到2025年，上海工業增加值佔GDP比重要達25%以上。都說上海土地資源有限，要做大制造業這塊“蛋糕”，作為產業空間載體的“面粉”——土地夠用嗎？

今年，上海“長出”產業新空間，許多曾經布滿老舊廠房的工業用地，開始“長”出新企業、新大樓。這得益於今年4月起開展的產業用地“兩評估、一清單、一盤活”專項行動，由此，上海也成為全國首個對產業用地進行全面徹底梳理和盤活的城市。

截至目前，上海在短短半年多來，盤活處置低效產業用地37.8平方公裡，接近兩個黃浦區那麼大，3390幅土地迎來新生。這些“增量”是怎麼來的？

“進退獎懲”分類處置

“兩評估、一清單、一盤活”指的是，對產業用地進行綜合績效評估、綜合價值評估，形成產業用地分類清單，有針對性地採取路徑進行盤活。簡言之，就是對產業用地的“表現”打分，按照不同情況去選擇盤活路徑。

這是上海第一次全面梳理和盤活產業用地，其迫切性來自城市產業轉型升級和超大城市資源緊約束之間的矛盾。

2023年下半年，上海首次進行大排摸，一共梳理出728平方公裡、4.85萬幅產業用地。在絕對數量上，產業用地供給充足，但剖開來看，卻存在結構性矛盾。

比如，嘉定安亭一處舊廠房，閑置多年，部分租賃給了物流企業。這類粗放管理的工業用地，成了產業轉型升級之路上的障礙。低效土地擠佔城市資源，類似案例不在少數——數據顯示，全市績效靠后的50個園區，佔用了全市24%的工業用地，但產值貢獻不足5%。

同時，上海“寸土寸金”，也給工業制造帶來三個痛點：高昂地價容易消解掉上海工業的綜合成本優勢，收儲成本高導致再開發難度很大，而且存在企業炒地的可能。

解題之道，就是要把所有產業用地放在同一考場，接受綜合績效評估，形成“進退獎懲”的分類處置方案。

企業用地也要“考試”

今年，上海計劃盤活處置低效產業用地不低於45平方公裡。“兩評估、一清單、一盤活”聽起來有些專業，卻和上海每個制造企業息息相關。以后，企業用地也要“考試”了。問題是，土地上考場，考官怎麼科學打分？

“從今年開始，上海每年會對全市所有產業土地進行考核，並構建了‘兩評估’政策體系。”上海市規劃資源局產業用地規劃管理處有關負責人表示，它們分別是，綜合績效評估和綜合價值評估，前者關注現狀，定期對產業用地綜合利用情況進行全面“體檢”打分﹔后者關注未來，圍繞破解產業用地收回收儲成本偏高、用非所用不當得利等問題，統一評估路徑，進一步降低土地回收成本。

一直以來，上海沒有建立完整且通用的土地績效評估標准，綜合績效評估就是面向所有產業用地，突破認定標准不明的瓶頸。

上海市自然資源調查利用研究院有關負責人介紹，這套打分體系不是唯產值論，而是結合產業智能化、綠色化、融合化發展要求，綜合考慮企業的創新能力、社會貢獻、節能環保等。指標方面也借鑒ESG指標架構，將高質量、可持續發展理念融入綜合價值評估指標中，包括科創貢獻、就業情況、公益作用等。評估過程開放公平，定性和定量結合、剛性與彈性兼顧，通過多專業、多方共同研判確定。假設一家企業經濟產出不高，但它是一家鏈主企業，或是承擔了國家重要科研項目，那也有較大可能被評高分。

經過考核打分，產業用地被分為A、B、C、D四類績效用地，分別對應鼓勵支持、保留提升、觀察整改和整治退出，形成一張清單。記者了解到，目前上海共有4.85萬幅產業用地，其中C類和D類土地規模佔到24%，均為低效利用的土地，亟須轉型盤活。

業內人士透露，如果企業所在的土地被評為C類或D類，並且企業自主轉型能力或意願不強的，將按照評估和綜合處置等有關規定收回收儲或者減量復墾等。

結合國際經驗，在一座城市裡，產業用地的出讓價格要遠遠低於住宅、商業等普通經營性用地，這是出於扶持產業發展、帶動就業的考慮。所以，產業用地本身就有公共屬性。綜合價值評估，就是要解決低效用地政府回收成本居高不下的問題。這套打分體系主要針對C類和D類中被收回收儲的那部分土地，結合土地區位、生產功能、綜合績效等，進一步評估退出的綜合價值，再確定收回的補償標准。

“依據這套新的打分體系，低效用地的收回成本一定是低於原先市場評估價格的。我們就是要引導土地的使用權價值回歸到合理水平，降低后續的再開發成本，嚴控成本，來保障未來產業的接續空間，進而扶植后續產業發展。”市規劃資源局產業處負責人表示。

6條路徑選“最優解”

接近兩個黃浦區的“空間”增量，不全都在郊區。今年，上海中心城區首個“工業上樓”項目計劃年底開工，它就是徐匯區的老鳳祥總部。老鳳祥總部位於漕溪路270號，佔地約1萬平方米，建筑面積約2.5萬平方米，是市中心難得的一處生產用地，在2023年綜合績效評估中被評為C類地。

這幾年，老鳳祥生意蒸蒸日上，企業轉型迫在眉睫，於是公司決定借此契機自主更新，不額外增加土地，把橫向擴建改為縱向要空間的“工業上樓”，容積率提升至4.5，建筑高度超過70米。

老鳳祥的自主更新之路，是上海盤活低效產業用地的路徑之一。記者了解到，上海已經梳理出6條路徑，如果土地被評為C類和D類，企業仍可以根據自身情況，選擇最優解。

第一種是土地收回路徑。如果土地閑置處置難、無償收回的實操難度大、退出沒有強制性手段就可以採用，包括一系列收回工具，比如，節余土地分割轉讓，即把大塊土地中空置未利用的部分分割出來，根據市場需求進行轉讓，既滿足了不同企業的用地需求，又提高了土地利用效率。或者，讓使用土地的企業進行產業結構調整，提高土地單位產值。

第二種是土地儲備路徑，即國家土地儲備機構通過購買的方式來獲得土地使用權。在綜合績效評估中，華誼集團在普陀區有義生橡膠廠、染料研究所、化學試劑研究所3處產業用地亟待轉型。剛好此時華誼需要一個創新科技園來導入新材料、新生物產業集群，但3幅地塊又不足以承載這麼大的產業。對此，普陀區政府收儲3幅地塊，再拿出1幅相鄰的儲備土地，同3幅地塊中位於北新涇產業園區的1幅地塊合並，一同以帶產業項目方式出讓給華誼，由華誼投資13.84億元打造，實現區企聯動雙贏。

如低效用地所屬企業轉型意願較強，可以採用第三種路徑——產業用地城市更新。企業通過自主更新或引入市場主體，按規劃轉成新型工業、研發、保租房、商辦等用地。

第四種是減量騰退路徑。如果低效產業用地是位於城鎮開發邊界外、不符合規劃，必須恢復成農用地或生態用地。

第五種是以園區平台為主體實施盤活的路徑。如果企業在產業園區內，願意退出產業用地或者用房、企業股權轉讓或把產業用房出租給園區平台的，園區平台可以整合產業用地、用房資源和股權資產，統一配置管理和高效開發利用。

今年首次參加進博會的全球汽車零部件巨頭安波福，正是依靠這條路徑在上海增資擴產，為當地帶來了34.9億元年產值。位於嘉定的安波福，計劃在新能源領域增資擴產，可苦於找不到合適的“新家”。安亭鎮得知企業需求之后，通過鎮級平台公司向一處低效產業用地的產權人進行租賃，並投資2.6億元新建了低碳綠色廠房和辦公樓，再轉租給安波福使用，強化了當地汽車產業群的集聚效應。

此外，還有其他政策歸為第六條路徑，如以房換地等退出政策及產業用地提容、工業上樓、土地混合利用等存量產業用地提質增效政策。這些政策已在張江科學城、吳淞創新城首發區、市北高新走馬塘、莘庄工業區等區域落地生效。

記者了解到，上海產業用地“兩評估、一清單、一盤活”專項行動，作為加快轉變超大城市發展方式、推動產業高質量發展的“211”工程，將以三年為一個工作周期，按年度滾動推進產業用地評估和盤活處置。（記者 戚穎璞 查睿）

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