大江東︱上海治理的“窗口”效應：從一網通辦到一網統管

一座常住人口超過2400萬、活動人口已達3000萬人，系統龐大、川流不息的超大型城市，為何能在市民、中外游客乃至國際權威機構的評價中持續贏得好口碑，並讓習近平總書記在考察中發出“人民城市人民建、人民城市為人民”感慨與指示？“魔都”與時俱進、源源不斷的“魔力”，究竟來自哪裡？

1月14日至18日，上海市政協十三屆三次會議舉行。政協委員們“搶話筒”最熱烈、討論最集中的話題，要數“城市治理”。

道路交通如何運行更合理暢通，“老小舊遠”如何兜底保障，教育、醫療、文化等公共資源如何平衡配置，企業營商環境如何持續優化，各種城市安全隱患如何及時發現並修補完善……在這裡，你能找到今天上海城市發展的奧秘——以人民為中心，在科學化、精細化、智能化上下功夫，努力走出一條符合超大城市特點和規律的治理新路。

政協委員們發言需要“搶話筒” 陳正寶攝

他們說，對超大城市，要有“敬畏之心”“如履薄冰”

上海到底是一座什麼樣的城市？魔都“魔”在哪裡？如何把握上海這座超大城市的特點、如何體現一流城市一流治理？”

1月17日下午，市政協十三屆三次會議“著眼‘五個堅持’，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平”專題會議，中共上海市委書記李強的發言，就以這樣的問題開頭。

尋找上海的城市特質，答案可能千差萬別。在認真學習習近平總書記視察上海重要講話精神基礎上，李強列出了以下三句話：

“上海是世界觀察中國的一個重要窗口。”要把提高城市治理現代化水平放在大局、全局中思考謀劃，更好向世界展示中國形象、傳遞中國聲音，為國家改革發展大局作出更大貢獻。

“人民城市人民建、人民城市為人民。”把人民的向往作為城市治理的方向，把人民的需求作為城市治理的追求，把人民的痛點作為治理的重點，把人民的感受作為檢驗治理成效的標尺。充分發揮群眾主體作用，更好做到共建共治共享。

“對城市特別是超大城市要有敬畏之心”。要充分認識、尊重、順應城市發展規律，以如履薄冰的態度、精益求精的作風、嚴而又嚴的措施守牢城市安全底線。

李強還說，超大城市治理要畫好“工筆畫”、像繡花一樣精細，以一心為民的真情，切實做到耐心、細心、卓越心。久久為功、持之以恆，更加注重在細微處下功夫、見成效，始終對標國際最高標准、最好水平。

不戴高帽、不說虛話套話，直奔主題，直面城市治理難點痛點、百姓民生弱項短板——17日這場聚焦“城市治理”的專題會議，太多代表“有話要說”。會議主持人、市政協主席董雲虎為保証預報名的委員都能發言，對發言時間嚴格限定：5分鐘時有提示，滿6分鐘即遭無情“封麥“，下一位委員總能做到不留一秒“無縫銜接”﹔有人有意無意“以為主持人指的是我”，也有人用“我隻要一分鐘”、“隻講兩句話”求“插播“求“加演”，生生將“搶話筒”狀況從開頭進行到了最后。

來聽聽，為提高城市治理現代化水平，委員們都哪些意見建議。

治理科學化：政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”

如何建設超大城市的城市治理，需要建什麼，突破口在哪裡？”

“要把智能化作為搞好城市治理的突破口，加快推進政務服務‘一網通辦’、城市運行‘一網統管”兩張網建設。’”市委書記李強這樣說。

“一網通辦”要通過減環節、減証明、減時間、減跑動次數，讓企業和群眾辦事像網購一樣方便。

以公安“一網通辦”為例，群眾和企業可以在網上辦理全部71項公安審批事項，以及“開具戶籍証明”等21項高頻服務事項。其中29項實現“零跑動”，群眾辦事像“網購”一樣便捷﹔其余63項“最多跑一次”，提交材料平均減少52%，審批時間平均減少58%。在先行試點的派出所“綜合窗口”，群眾已經可以辦戶籍、辦駕照、辦護照。

“一網統管”要加快建設跨部門、跨層級、跨區域的城市運行管理體系，推動數據聯通、服務聯接、治理聯動，切實做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。

“一網統管”建成以后，要把治理延伸到離群眾最近的地方，真正實現做強街鎮、做實基礎、做活治理。鬆江區政協主席劉其龍建議，推動城市治理現代化體制機制建設，在機構規范、制度設計、運行機制上要形成完善體系，為科學城市治理奠定制度基礎。

“一網通辦”網頁截圖

“充分實現兩網融合，提高治理溫度。”徐匯區政協副主席許劍民認為，“一網通辦”包含大量公民信息為“一網統管”人性化管理水平提供了數據基礎，“一網統管”在城市治理當中可以充分利用“一網通辦”的功能信息，對管理對象進行個性化、有溫度的管理，通過兩網大數據深挖治理對象背后的原因，通過“一網通辦”幫助老百姓解決問題。

臧熹委員在走訪街道時發現，“社區大腦“建設存在多個條塊試點標准模式不一、數據不聯通、系統無法銜接，造成重復建設、資源浪費問題，建議對社區大腦各平台資源進行梳理，開放數據流通，加強互聯共享，並提高相關人員數據管理應用和安全維護能力，注重涉及居民個人數據信息採集、使用的保護。

上海市政協主席、黨組書記董雲虎說，政務服務“一網通辦”聚焦“高效辦成一件事”，推動業務流程優化，更加注重“以用戶為中心”，提升用戶體驗度，打造服務移動端，實現“掌上辦”“指尖辦”，真正使辦事像“網購”一樣方便。城市運行“一網統管”以城市運行管理和應急處置系統為基礎，推動城市管理智能化，實現“一屏觀天下，一網管全城”，確保城市管理安全有序。”

上海市政協常委、上海君悅律師事務所主任胡光在分組討論中。龔莎攝

以法治推動善治，人民城市人民建、人民城市為人民

在“一網通辦”和“一網統管”之外，上海應該率先編撰和頒布一部“城市法典“，形成”一法通識“，提升城市治理能力和治理水平。上海市政協常委、上海君悅律師事務所主任胡光建議。

何謂“城市法典”？胡光委員解釋說，城市法典是把城市中百姓衣食住行、就學、就醫、養老以及企業市場准入等最基本規則編撰在一起，每年進行更新及補充﹔在這個城市裡每個家庭都要有這麼一部法典。現代國際大都市如紐約、巴黎等都有城市法典。

胡光委員說，上海市有非常好的法治文化和群眾基礎。他以垃圾分類為例。在市委、市政府有力領導和全市市民的積極參與下，根據市政府工作報告數據，僅一年時間，上海的垃圾填埋比例已從41.4%下降到20%，可回收物增長了431.8%。“可見上海市民如果有一個好的法典去指引和引導，大家會積極參與，真的能夠做到知法守法。”

2019年的垃圾分類立法和實施成效，是上海推動法治實踐的成功范例。不少委員都提到這一案例，認為一流治理需要善於從法律和制度的層面謀求善治，善於運用法治思維和法治方式破解難題、化解矛盾。

董敏華委員就建議，針對上海多層住宅加裝電梯的具體情況，制定相應地方性規章加以推動﹔針對近幾年來加大違法違章建筑拆除、更新城市面貌的實踐，也應梳理相應法律法規予以規范，促使法律執行。

“提高城市治理要有現代治理的理念。”上海市政協人口資源環境建設委員會主任陸月星認為，提高城市治理水平，需要實現從“人治”轉向法治、從“他治”轉向“自治”、從“單治”走向“共治”的轉變。城市的主體是市民，要堅持倡導人民城市人民建，人民城市人民管，真正激發增強市民的自治意識和自理能力。

上海市政協人口資源環境建設委員會主任陸月星接受採訪。王文娟攝

“上海青年有強烈的社會參與熱情。”市政協共青團、青聯界別副召集人，團市委團結聯絡部（青聯秘書處）部長沙麗娜提出青年參與社會自治的建議。她提出，將社會治理作為引導青少年有序參與，對青少年進行制度自信教育的重要途徑。“上海很多學校開展模擬聯合國的活動特別多，能否在初高生中多開展一些模擬人大、政協的活動？一方面加強學生對國情、社情、民情了解，也更加堅定這些孩子的道路自信和制度自信。”

2019年，楊浦區積極探索“黨建引領、區域統籌、社群助力、互相共享”的運作模式，科學改造濱江空間、打造群眾公共活動場所，楊浦濱江從昔日工業鏽帶變成了生活秀帶。

“伴隨公共空間貫通，蘇州河兩岸公共空間如何綜合開發需要未雨綢繆。”上海市政協委員、市政協提案委員會副主任鳳懋倫提出了《關於對貫通同步，謀劃蘇州河綜合開發的建議》。

鳳懋倫表示，蘇州河河面窄、彎曲多，空間尺度與黃浦江完全不同，在上海發展歷史上，有其特有的歷史積澱、文化內涵、商業價值：“所以蘇州河兩岸公共空間貫通后的綜合開發建設定位要與黃浦江兩岸錯位，避免雷同。應該以弘揚、傳承母親河的歷史文化和精神內涵為主基調和總思路。”

由於蘇州河兩側岸線涉及6個區，鳳懋倫提出，需要市一級層面的頂層設計，統籌考慮開發建設定位與規劃，避免沿岸6個區“各吹各的調”。在此基礎上，要充分調動相關區的積極性，結合區情進行具體演繹和細化。

“蘇州河要與黃浦江一起成為上海的魅力水岸空間，成為上海打造卓越全球城市的一抹亮色、一個新的增長極和一道美麗的風景線。”

1月16日，政協上海市十三屆三次會議現場咨詢活動現場。龔莎攝

重心下沉，精細管理，超大城市治理要畫“工筆畫“

超大城市治理要畫好“工筆畫”、像繡花一樣精細，需要有耐心、細心、卓越心，久久為功、持之以恆，注重在細微處下功夫、見成效。

上海市政協常委、特別邀請人士界別召集人陳建興在街道工作過20年，最近走訪一些街道組織時發現，現在隻要與街道有關的事情就是“屬地化管理“，各個條線部門都對街道工作進行評估、考核、排名，往往工作重心下移了，但權利沒有下放、資源沒有下沉。”一個居委會門口挂上十五六塊牌子的都不算多，每一塊牌子都是一項工作、都要考核，繁瑣過多的報表統計往往讓基層苦不堪言。”他建議，社區管理除了要傳承傳統工作方法的精髓，還要創新工作方法，對社區管理人群要精准分析，社區治理需要有一支專業化、社會化的社工隊伍。

楊浦濱江公共空間。王文娟攝

“城市治理強調多元共治，民眾參與，民間組織參與，私人和政府形成合作辦關系，實現共治共建共贏共享。”對於物業管理的主體業委會，市政協委員、市檢察二分院第二檢察部檢察官白江建議，要選擇優秀的人員擔任業委會成員，同時給他們良好薪酬，不能隻講公益，這樣不具有長期性和持續性。業委會要具有很強監督服務權利，糾正業主違法行為，要有投訴和起訴的權利。

物業服務企業有收物業費的權利，對於業主委員會、對於業主都具有監督權利，對於違反法律或者規定行為進行投訴或者起訴，要有多元監督起訴的模式，對於經常嚴重違反業主管理規定的業主可以對其物業進行留置，並通過法院採取國際上的逐出權。

道路交通管理是城市治理最基礎的部分，也是超大城市的世界性難題。近年來，上海通過交通大治理等工作，道路交通秩序，道路通行效率得到很大提升，已退出“全國十大擁堵城市”行列。但隨著城市不斷發展，全市機動車總量超600萬輛，市民出行需求持續增長，道路資源供需矛盾仍在加劇。上海市政協常委、市公安局黨委副書記陳臻提出，打造智能化公安道路交通管理系統的應對之策。該系統通過整合現有交通設施和系統資源，全量、實時感知地檢測出人車等交通出行“底數”，並依托智能化技術模型，動態分配路權，智能誘導交通，主動壓降事故，有效控擁避堵。今年3月起，該系統在上海高速公路、城市快速路和部分區開展試點，10月前全面建成投用。

“在上下班的高峰階段，一些人流密度較大的地鐵口和路口地段，會出現大量單車亂停亂放的現象。”曾經改變了城市‘最后一公裡’的出行方式的共享單車，也在路邊造成擁堵情況。市政協委員、華東師范大學經管書院黨委書記，常務副院長高向東認為，共享單車行業需要鼓勵發展，但也必須要有合理的引導和管理。“在一些共享單車交換比較頻繁的地點，通過政府協調，設立一個專門管理單車的管理崗位，確保路面交通不受影響。”

“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。既要善於運用現代科技手段實現智能化，也通過繡花針般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌。”