關於《中華人民共和國外商投資法(草案)》的說明

——2019年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上

2019年03月09日09:04  來源:人民日報中央廚房
 

各位代表:

我受全國人大常委會委托,作關於《中華人民共和國外商投資法(草案)》的說明。

一、制定外商投資法的重要意義

(一)制定外商投資法,是貫徹落實黨中央擴大對外開放、促進外商投資決策部署的重要舉措

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在擴大對外開放、促進外商投資方面作出了一系列重要決策部署,強調中國開放的大門不會關閉,隻會越開越大。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上發表重要講話,發出了新時代改革開放再出發、繼續把改革開放推向前進的宣言書和動員令。在新的歷史起點上,我們必須堅定貫徹新發展理念,堅持對外開放的基本國策,繼續實行積極主動的開放政策,推動形成全面開放新格局。

積極吸引和利用外商投資,是我國擴大對外開放和構建開放型經濟新體制的重要內容,必須有健全的法治保障。總結改革開放40年我國外商投資法律制度的實踐經驗,適應新形勢新要求,外商投資法確立了我國新型外商投資法律制度的基本框架,確定了我國對外開放、促進外商投資的基本國策和大政方針,對外商投資的准入、促進、保護、管理等作出了統一規定,是我國外商投資領域新的基礎性法律,是對我國外商投資法律制度的完善和創新。通過制定和實施外商投資法,堅定實行高水平投資自由化便利化政策,保護外商投資合法權益,營造法治化、國際化、便利化營商環境,以高水平對外開放推動經濟高質量發展,充分彰顯了新時代我國進一步擴大對外開放、積極促進外商投資的決心和信心。

(二)制定外商投資法,是我國外商投資法律制度與時俱進、完善發展的客觀要求

法治建設與改革開放緊密結合、協調推進、相互促進,是我國改革開放、社會主義現代化建設和法治建設取得成功的重要原因。中國的對外開放立法是從外商投資立法起步和發展起來的。1978年12月,鄧小平同志就明確提出制定外國人投資法。1979年7月改革開放新時期第一批出台的7部法律,就包括中外合資經營企業法,標志著中國打開大門引進外資、實行對外開放,具有重大政治和法律意義。1980年8月,全國人大常委會批准《廣東省經濟特區條例》。1986年和1988年,全國人民代表大會又先后制定了外資企業法和中外合作經營企業法,國務院、有關部門和地方陸續制定了一大批有關外商投資的實施性、配套性法規和規章。上述“外資三法”,為外商投資企業在我國發展創造了良好法治環境,對推動改革開放偉大歷史進程發揮了重要作用。

進入新世紀后,為適應加入世界貿易組織的需要,全國人大及其常委會對“外資三法”作出部分修改,刪除了法律中要求外商投資企業在境內優先採購、實現外匯收支平衡、出口實績等規定。2007年,全國人民代表大會通過企業所得稅法,實現了內外資企業所得稅制統一。黨的十八大以后,根據全面深化改革、擴大對外開放的需要,全國人大常委會於2013年、2014年兩次作出決定,授權在有關自由貿易試驗區內暫時調整“外資三法”關於外商投資企業審批等規定,試行准入前國民待遇加負面清單管理方式。2016年,根據自由貿易試驗區取得的可復制推廣的經驗,全國人大常委會對“外資三法”作出修改,在法律中確立外商投資企業實行准入前國民待遇加負面清單管理制度,將自由貿易試驗區的改革試點經驗推廣到全國。

40年來,外商投資企業對於促進經濟持續發展、擴大對外貿易、優化產業結構、增加社會就業、培育市場主體、健全市場機制,都發揮了積極作用,“外資三法”為我國外商投資企業提供了有力的法治保障。同時,我們也要看到,在新的形勢下,“外資三法”已難以適應新時代改革開放實踐的需要。“外資三法”主要規范外商投資企業的組織形式、組織機構和生產經營活動准則,隨著社會主義市場經濟體制和中國特色社會主義法律體系的建立和不斷完善,“外資三法”的相關規范已逐步為公司法、合伙企業法、民法總則、物權法、合同法等市場主體和市場交易方面的法律所涵蓋﹔同時,新形勢下全面加強對外商投資的促進和保護、進一步規范外商投資管理的要求,也大大超出了“外資三法”的調整范圍。適應新時代改革開放的需要,推動外商投資法律制度與時俱進、完善發展,迫切需要在總結我國吸引外商投資實踐經驗的基礎上,制定一部新的外商投資基礎性法律取代“外資三法”,並配合制定相應的具體法規、規章,以更加全面完善的外商投資法律制度,促進、保障和規范外商投資活動,提高外資工作法治化水平,促進國家治理體系和治理能力現代化,推動全面依法治國戰略深入實施。

(三)制定外商投資法,是促進社會主義市場經濟健康發展、實現經濟高質量發展的客觀要求

中國特色社會主義進入新時代,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。過去40年中國經濟發展是在開放條件下取得的,未來中國經濟實現高質量發展也必須在更加開放條件下進行。黨的十九大明確提出,實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策,全面實行准入前國民待遇加負面清單管理制度,大幅度放寬市場准入,擴大服務業對外開放,保護外商投資合法權益﹔凡是在我國境內注冊的企業,都要一視同仁、平等對待。改革開放40年給我們的重要啟示就是:開放帶來進步,封閉必然落后。我國發展仍處於並將長期處於重要戰略機遇期,我國與其他國家開放合作、互利共贏的空間十分廣闊。面向未來,我國經濟要實現高質量發展,就必須抓住機遇、用好機遇,以擴大開放推動改革、帶動創新、促進發展。

習近平總書記在闡述新發展理念時指出:“開放發展注重的是解決發展內外聯動問題。”外商投資法著眼於增強發展的內外聯動性,明確規定了多項促進內外資企業規則統一、促進公平競爭方面的內容。一是外商投資企業依法平等適用國家支持企業發展的各項政策(草案第九條)﹔二是國家保障外商投資企業依法平等參與標准制定工作,國家制定的強制性標准平等適用於外商投資企業(草案第十五條)﹔三是國家保障外商投資企業依法通過公平競爭參與政府採購活動,政府採購依法對外商投資企業在中國境內生產的產品平等對待(草案第十六條)﹔四是外商投資過程中技術合作的條件由投資各方遵循公平原則平等協商確定,行政機關及其工作人員不得利用行政手段強制轉讓技術(草案第二十二條第二款)﹔五是外商投資准入負面清單以外的領域,按照內外資一致的原則實施管理(草案第二十七條第三款)﹔六是有關主管部門應當按照與內資一致的條件和程序,審核外國投資者的許可申請,法律、行政法規另有規定的除外(草案第二十九條第二款)。這些促進內外資企業規則統一的規定,有利於貫徹一視同仁、平等對待的原則,營造穩定、透明、可預期和公平競爭的市場環境,也有利於我國各類企業平等參與,在全面開放新格局中實現更高水平、更高質量的發展。

二、外商投資法草案起草過程和總體要求

黨的十八屆三中、四中全會和黨中央關於構建開放型經濟新體制的決策部署,對完善涉外法律法規體系、統一內外資法律、制定新的外商投資基礎性法律提出了明確要求。全國人大常委會高度重視外商投資立法工作,全國人大常委會立法規劃和2018年立法工作計劃明確提出制定外商投資法。按照黨中央決策部署和中央全面依法治國委員會工作要求,國務院有關部門經過認真調研、征求意見和論証協調,擬訂了外商投資法草案。2018年12月,國務院將外商投資法草案提請全國人大常委會審議。

2018年12月下旬召開的十三屆全國人大常委會第七次會議對外商投資法草案進行了初次審議。之后,全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會通過多種方式廣泛征求地方、部門、研究機構的意見,召開座談會聽取外國商會協會、外商投資企業的意見,通過中國人大網公布草案征求社會公眾的意見。各方面普遍贊同制定外商投資法,認為這是完善涉外法律法規體系、促進外商投資、擴大對外開放、營造法治化國際化便利化營商環境的重要舉措,有利於推動形成對外開放新格局。憲法和法律委員會、法制工作委員會會同國務院有關部門根據常委會審議意見和各方面的意見,經認真研究后,對外商投資法草案作了修改完善。2019年1月29日至30日召開的十三屆全國人大常委會第八次會議對草案進行了第二次審議,並決定由全國人大常委會將外商投資法草案提請十三屆全國人大二次會議審議。全國人大常委會辦公廳及時將外商投資法草案印發全國人大代表,部署組織全國人大代表研讀討論外商投資法草案工作,征求代表意見。2月25日,憲法和法律委員會召開會議,根據常委會第八次會議的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方面的意見,對草案作了進一步修改完善﹔認為經過全國人大常委會兩次審議和廣泛征求意見,草案充分吸收各方面的意見建議,已經比較成熟,形成了提請本次會議審議的《中華人民共和國外商投資法(草案)》。

在外商投資法立法過程中,我們認真學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記關於擴大對外開放的重要論述,堅決貫徹落實黨中央關於加快統一內外資法律法規、制定新的外商投資基礎性法律的要求,深刻認識改革開放40年來我國堅定不移實行對外開放、以開放促改革促發展促創新取得的巨大成就和寶貴經驗﹔深刻認識在新的歷史起點上堅持對外開放基本國策、堅持互利共贏開放戰略的重大意義﹔准確把握和全面貫徹外商投資立法的總體要求,努力通過制定外商投資法,充分彰顯新時代中國進一步擴大對外開放、積極促進外商投資、保護外商投資合法權益的決心和信心,堅持以改革創新精神推動外商投資法律制度與時俱進、完善發展。

根據新時代改革開放新的形勢和要求,制定外商投資法的指導思想是:高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,適應推動形成全面開放新格局、構建開放型經濟新體制的新形勢新要求,堅持對外開放基本國策,堅持市場化、法治化、國際化的改革方向,創新外商投資管理制度,確立新時代外商投資法律制度基本框架,為推動高水平對外開放提供有力法治保障,促進社會主義市場經濟健康發展。

貫徹上述指導思想,外商投資立法著重遵循和體現以下重要原則:

(一)突出積極擴大對外開放和促進外商投資的主基調。制定外商投資法,就是要在新的歷史條件下通過國家立法表明將改革開放進行到底的決心和意志,展現新時代中國積極的對外開放姿態,順應時代發展潮流,體現推動新一輪高水平對外開放、營造國際一流營商環境的精神和要求,使這部法律成為一部外商投資的促進法、保護法。

(二)堅持外商投資基礎性法律的定位。外商投資法是新形勢下國家關於外商投資活動全面的、基本的法律規范,是外商投資領域起龍頭作用、具有統領性質的法律。因此,這部法律重點是確立外商投資准入、促進、保護、管理等方面的基本制度框架和規則,建立起新時代我國外商投資法律制度的“四梁八柱”。

(三)堅持中國特色和國際規則相銜接。草案立足於我國當前的發展階段和利用外資工作的實際需要,對外商投資的准入、促進、保護、管理等作出有針對性的規定﹔同時注意與國際通行的經貿規則、營商環境相銜接,努力構建既符合我國基本國情和實際又順應國際通行規則、慣常做法的外商投資法律制度。

(四)堅持內外資一致。外商投資在准入后享受國民待遇,國家對內資和外資的監督管理,適用相同的法律制度和規則。繼續按照市場化、法治化、國際化的改革方向,在行政審批改革、加強產權平等保護等方面完善相關法律制度,努力打造內外資公平競爭的市場環境,依靠改善投資環境吸引更多外商投資。

三、外商投資法草案的主要內容

草案分為6章,包括總則、投資促進、投資保護、投資管理、法律責任、附則,共41條,對新的外商投資法律制度作出了基本的、明確的規定。

(一)關於外商投資的界定

草案對外商投資進行了界定,即外國的自然人、企業或者其他組織直接或者間接在中國境內進行的投資活動,包括以下四類具體情形:一是外國投資者單獨或者與其他投資者共同在中國境內設立外商投資企業﹔二是外國投資者取得中國境內企業的股份、股權、財產份額或者其他類似權益﹔三是外國投資者單獨或者與其他投資者共同在中國境內投資新建項目﹔四是法律、行政法規或者國務院規定的其他方式的投資。(草案第二條)

同時,考慮到金融行業同其他行業和領域相比具有特殊性,草案規定,對外國投資者在中國境內投資銀行、証券、保險等金融行業,或者在証券市場、外匯市場等金融市場進行投資的管理,國家另有規定的,依照其規定。(草案第四十條)

(二)關於外商投資促進

為了積極促進外商投資,草案在總則一章中規定,國家堅持對外開放的基本國策,鼓勵外國投資者依法在中國境內投資﹔國家實行高水平投資自由化便利化政策,建立和完善外商投資促進機制,營造穩定、透明、可預期和公平競爭的市場環境(草案第三條)。同時,設“投資促進”專章,主要包括以下內容:

一是提高外商投資政策的透明度。草案規定:制定與外商投資有關的法律、法規、規章,應當採取適當方式征求外商投資企業的意見和建議﹔與外商投資有關的規范性文件、裁判文書等,應當依法及時公布。(草案第十條)

二是保障外商投資企業平等參與市場競爭。草案第九條、第十五條、第十六條、第十七條等都體現了外商投資企業平等參與、內外資規則一致的精神。

三是加強外商投資服務。草案規定:國家建立健全外商投資服務體系,為外國投資者和外商投資企業提供法律法規、政策措施、投資項目信息等方面的咨詢和服務(草案第十一條)﹔各級人民政府及其有關部門應當按照便利、高效、透明的原則,進一步提高外商投資服務水平(草案第十九條)。

四是依法依規鼓勵和引導外商投資。草案規定:國家根據需要,設立特殊經濟區域,或者在部分地區實行外商投資試驗性政策措施,促進外商投資,擴大對外開放(草案第十三條)﹔國家根據國民經濟和社會發展需要,鼓勵和引導外國投資者在特定行業、領域、地區投資,並可以依照法律、行政法規或者國務院的規定給予優惠(草案第十四條)﹔縣級以上地方人民政府可以根據法律、行政法規、地方性法規的規定,在法定權限內制定外商投資促進和便利化政策措施(草案第十八條)。

(三)關於外商投資保護

為了加強對外商投資合法權益的保護,草案在總則一章中規定,國家依法保護外國投資者在中國境內的投資、收益和其他合法權益(草案第五條)。同時,設“投資保護”專章,主要包括以下內容:

一是加強對外商投資企業的產權保護。草案規定:國家對外國投資者的投資不實行征收﹔在特殊情況下,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對外國投資者的投資實行征收或者征用,征收、征用應當依照法定程序進行,並及時給予公平、合理的補償(草案第二十條)。外國投資者在中國境內的出資、利潤、資本收益、資產處置所得、知識產權許可使用費、依法獲得的補償或者賠償、清算所得等,可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出(草案第二十一條)。國家保護外國投資者和外商投資企業的知識產權,鼓勵基於自願原則和商業規則開展技術合作(草案第二十二條第一款)。

二是強化對制定涉及外商投資規范性文件的約束。草案規定:政府及其有關部門制定涉及外商投資的規范性文件,應當符合法律法規的規定﹔沒有法律、行政法規依據的,不得減損外商投資企業的合法權益或者增加其義務,不得設置市場准入和退出條件,不得干預外商投資企業的正常生產經營活動。(草案第二十三條)

三是促使地方政府守約踐諾。草案規定:地方各級人民政府及其有關部門應當履行向外國投資者、外商投資企業依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同﹔因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的,應當依照法定權限和程序進行,並依法對外國投資者、外商投資企業因此受到的損失予以補償。(草案第二十四條)

四是建立外商投資企業投訴工作機制。草案規定:國家建立外商投資企業投訴工作機制,協調完善外商投資企業投訴工作中的重大政策措施,及時處理外商投資企業或者其投資者反映的問題﹔外商投資企業或者其投資者認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的,可以通過外商投資企業投訴工作機制申請解決。(草案第二十五條)

(四)關於外商投資管理

草案在總則一章中明確規定,國家對外商投資實行准入前國民待遇加負面清單管理制度,並進一步規定:所稱准入前國民待遇,是指在投資准入階段給予外國投資者及其投資不低於本國投資者及其投資的待遇﹔所稱負面清單,是指國家規定在特定領域對外商投資實施的准入特別管理措施﹔國家對負面清單之外的外商投資,給予國民待遇。負面清單由國務院發布或者批准發布。中華人民共和國締結或者參加的國際條約、協定對外國投資者准入待遇有更優惠規定的,可以按照相關規定執行(草案第四條)。根據我國有關實踐和需要,草案規定:負面清單規定禁止投資的領域,外國投資者不得投資﹔負面清單規定限制投資的領域,外國投資者進行投資應當符合負面清單規定的條件(草案第二十七條第一款、第二款)。同時,草案還對外商投資管理作出了一些指引性、銜接性規定:

一是明確按照內外資一致的原則對外商投資實施監督管理。草案規定:外商投資需要辦理投資項目核准、備案的,按照國家有關規定執行(草案第二十八條)﹔外國投資者在依法需要取得許可的行業、領域進行投資的,應當依法辦理相關許可手續(草案第二十九條第一款)﹔外商投資企業的組織形式、組織機構,適用公司法、合伙企業法等法律的規定(草案第三十條)﹔外商投資企業開展生產經營活動,應當依照有關法律、行政法規和國家有關規定辦理稅收、會計、外匯等事宜,並接受有關主管部門依法實施的監督檢查(草案第三十一條)﹔外國投資者並購中國境內企業或者以其他方式參與經營者集中的,應當依照反壟斷法的規定接受經營者集中審查(草案第三十二條)。

二是建立健全外商投資信息報告制度。草案規定:外國投資者或者外商投資企業應當通過企業登記系統以及企業信用信息公示系統向商務主管部門報送投資信息﹔外商投資信息報告的內容和范圍按照確有必要的原則確定,通過部門信息共享能夠獲得的投資信息,不得再行要求報送。(草案第三十三條)

三是對外商投資安全審查制度作了原則規定。草案規定:國家對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查﹔依法作出的安全審查決定為最終決定。(草案第三十四條)

《中華人民共和國外商投資法(草案)》和以上說明,請審議。

(責編:實習生、韓慶)
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